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公共财政改革与财政的两个比重变化 胡书东 （北京大学中国经济研究中心） 新中国成立 50 年来，中国财政体制一直处于不断变动之中。改革开放以来，以放权让利为核心的体制变革使得财政体制的变动更为剧烈，而且一般以财权下放，甚至分散到民间为特征。中国财政收入占国内生产总值的比重（实际是衡量国家财力相对规模的指标）一直处于下降状态，中央政府财政收入占全国财政收入比重（实际是衡量国家财力结构的指标）也出现大幅度的变动。国家财力过度下降和中央政府财力过度下降会引起一系列不良后果。中国历史与国外一些国家和地区血淋淋的教训都昭示了这一点。因此，改革开放以来中国财政两个比重的变化引起了社会的广泛关注和讨论。有的人认为改革开放以来国家财力过度削弱，已经出现太大的负面影响，应该采取有力措施加以制止。有的人则认为改革开放以来国家财力的变化尚属正常，还没有陷入失控境地，国家财力收缩和下放对改革开放以来的经济发展是个重要推动力量。有的人干脆认为改革开放以来中国国家财力就没有发生明显下降，所以不存在一些人担心的问题。那么，实际情况到底怎样呢？本文打算对此问题进行比较详细的考察。 一、改革开放以来中国国家财力的变化 改革开放以来中国国家财力的变化，最受人关注的是国家财政预算内收支的 变化。从绝对量上看，改革开放以来，以不变价格计算，中国国家预算收入 1998 年比 1978 年增长 1.35 倍，国家预算支出 1998 年比 1978 年增长 1.59 倍，而国内生产总值 1998 年比 1978 年增长 5.382 倍。1 国家财力的绝对规模随着经济改革和发 展一直处于增长之中，但是，以国家财政收支占 GDP 比重衡量的国家财力相对规模则处于下降之中。表 1 显示了新中国 50 年国家财力的变动情况，从中可以看出， 1978 年以后以全国财政预算收入占 GDP 百分比表示的国家财力呈明显下降趋势， 资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴 1999》第 58 页、第 294 页、第 265 页。 1 1995 年下降到 10.7%的最低点，而 1978 年为 31.2%。不过，以全国财政预算内外 收入占 GDP 百分比表示的国家财力在 1978-1985 年间仍然保持平稳发展势头，并 未出现大的滑坡，国家财力规模并没有显著下降。原因在于这一阶段我国经济改 革重点仍然在农村，城市经济改革还刚刚起步，无论是企业利润分成改革还是分 税制改革，都还只是扩大了地方政府和企业的自主权，许多原本属于预算内的收 入现在转化为财政预算外收入，还没有脱离出财政体系，同时，计划体制在经济 生活中仍然居于统治地位，国家对企业的控制力还比较强大。 1985 年以后，中国开始全面推行国有企业承包制改革，利改税被税利分流代 替，企业自主权空前扩大，微观单位的许多收入项目都从国家财政体系中脱离出 去，承包制和税利分流使企业有积极性通过财务等手段缩小企业帐面盈利数额， 以便减少利税上缴。这时计划体制和国家对企业的控制力受到很大削弱，物资供 应出现了价格双轨制，计划机制在资源配置中的地位大大下降，无论是以全国财 政预算收入占 GDP 百分比表示的国家财力，还是以全国财政预算内外收入占 GDP 百分比表示的国家财力都出现大幅度下降趋势。到 1992 年中国明确了建立市场经 济的改革方向以后，价格改革已经取得了关键性胜利，市场机制在资源配置中的 作用已经十分显著，计划体制在资源配置中的作用居于次要地位。1993 年原来占预算外收入相当大比重的国有企业和其主管部门收入从预算外收入中划出，2 脱离 财政体系，直接导致以全国财政预算内外收入占 GDP 百分比表示的国家财力规模 再次大幅度下降，与以全国财政预算收入占 GDP 百分比表示的国家财力规模之间 的差距缩小。 表 1. 国家财力总量与结构（%） 全国财政预算内 中央预算支出占 中央预算收入占 全国财政预算收 外收入占 GDP 年 入占 GDP 比重 全国预算支出比 全国预算收入比 比重 重 重 1952 25.6 27.60 74.05 1956 27.3 29.39 70.35 79.27 如 1992 年国营企业和主管部门预算外资金占全国预算外收入的 74.67%（国家统计局：《中国统计年鉴 1995》第 223 页）。 2 1960 39.3 47.39 43.29 24.95 1964 27.5 32.03 57.10 25.23 1968 21.0 25.50 61.34 29.65 1972 30.4 35.72 56.33 13.80 1976 26.4 35.76 46.84 12.74 1978 31.2 40.76 47.42 15.52 1979 28.4 39.62 51.11 20.18 1980 25.7 38.05