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从修路事件看基层制度创新的艰难 “八步工作法”是重庆市开县麻柳乡的首创，即凡涉及村级经济发展规 划、村级财务预决算、村内兴办公益事业、重点项目和村民切身利益的大事， 都要通过八步程序：一、深入调查收集民意，征求群众意见的覆盖面必须达到 60%以上; 二、召开会议初定方案 ; 三、宣传发动，统一思想 ; 四、民主讨论确定 方案 ; 五、户户签字进行公决，赞同率达到 85%以上才予以实施 ; 六、分解工程 落实到户 ; 七、村民小组组织实施 ; 八、竣工结算张榜公布。八步程序中，每一 步都体现了两个字：民主。 重庆市开县的麻柳乡以“八步工作法”的创新制度闻名于世，笔者曾两度 前往考察。时隔 3 年， 2021 年 4 月，笔者第 3 次来到麻柳乡。从 2021 年至 今，麻柳乡的党委书记已换了三任，乡长换了两任，“八步工作法”在当地正 慢慢成为日常决策和管理农村事务的习惯。但笔者还是从当地修建两条村级水 泥路的事件中，察觉到在现有政治环境和制度条件下，基层政府制度创新要坚 持下去的艰难和曲折。 在转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，是实现社会转型和体制 转轨的必然选择。但遗憾的是，制度的执行却相差很远，而且这种差距还有扩 大的趋势。显然，如果找不到制度上关键环节的缺陷并加以改进，这种“一条 腿长，一条腿短”的局面，将在实际工作中既阻碍地方政府作用的转型，又难 以实现民主执政、依法执政和科学执政。那么，在什么条件下制度才能真正起 作用呢 ?这与制度所约束的社会各方的力量对比有密切关系。起作用的是这样一 条规律：监督的边际效用等于制度效用的临界点。而监督的实现，必须建立在 社会各利益集团的力量对比和平衡上。 如果社会利益集团关系中出现不平衡，即某一集团权力十分强大，而其他 相关方力量十分弱小时，制度就不会被遵守了。无论权力强大的一方是地方政 府、利益团体还是普通民众，概莫能外。 我国的制度变迁，就是在这种平衡———平衡的打破———建立起新的平 衡的循环往复的螺旋式上升运动中逐步实现的。而我国目前面临的许多制度瓶 颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面存在着缺陷。 麻柳乡 2021~2021 年硬化两条村级道路的过程，说明了这一点。 麻柳乡硬化的第一条水泥路，是 2021 年开始动工的从乡政府场镇到鹿垌 村 9 公里的村级路。硬化道路持续了一年多。由于该路受益农民分布广泛、零 散，受益程度难以计算，所以没有从农民那里集资，资金全部来自上级拨款， 约为 368 万元。乡党委、政府甚至乡主要负责人主宰了工程从招标到质量监 督、验收的全过程。这样，一方面乡党委、政府承担着无限责任，另一方面受 益农民也产生了依赖思想，有少数农民对于施工中涉及自身利益的事情漫天要 价 ( 如需要租用农民的地方堆放建筑材料，需要拆除一些农民房前的台阶 ) 。对 于这样不同于“八步工作法”的做法，一些干部和农民提出过不同意见，但都 未被乡主要领导采纳。很多乡干部对此采取了回避态度，不再过问修路的事 情，让主要领导自己去关心。果然，路修到一半时，问题出现了。施工队负责 人说由于建材价格上涨，工程预算要从 368 万元增加到 460 万元，没有钱只能 停工。 当地农民则发现施工质量存在不少问题。在这种情况下，已不可能动员受 益农民集资弥补这超出预算的 92 万元，乡主要领导的威信也因此严重受损。 笔者在麻柳乡考察时有干部反映，之所以出现上述问题，就是因为没有按照 “八步工作法”来办事。而一旦施工真的停下来，后果会十分严重。后来，麻 柳乡更换了建筑队，说服施工单位垫资，勉强硬化完了 9 公里的村级路。至 今，道路竣工已两年多，乡政府还欠着施工单位几十万元的工程款。 另一条是通往兴坪村的 4.5 公里水泥路。兴坪村位于高山上，所修道路蜿 蜒曲折，盘旋而上，十分险峻。最后决算下来，总投资 170 万元，其中受益农 民集资 50 万