从我国法律制度体系探析住房市场的目标结构和宏观调控措施.docVIP

从我国法律制度体系探析住房市场的目标结构和宏观调控措施 □肖祖珽1 杨淑娟2 （1．中国人民大学， 北京 100872） （2．中国农业银行北京分行 国际部，北京 100037） 摘要：居民住房问题的解决和住房建设作为经济支柱作用的实现都首先需要用市场的手段来实现，这是由宪法、城市房地产管理法等法律法规体系所要求和体现的，因此，加强居民住房建设、改善居民居住条件首先要依靠市场的方式，其次是依靠政府的宏观调控。本文通过对我国住房相关法律法规体系的分析，得出我国住房市场的目标结构，然后通过比较实际市场情况和目标市场结构之间的差距，得出政府应采取的措施以及在落实国发［2021］１０号文件时应注意的问题。 关键词：住房市场；法律体系；宏观调控；保障性住房 〔中图分类号〕Ｆ２　　　　〔文献标识码〕Ａ　　　　〔文章编号〕１００３－６５４７（2021）１２－０００６－０３ 一、我国关于住房市场的法律体系情况 我国规范住房市场的法律法规主要有四个层次，首先是宪法，因为１９９３年宪法修正案第７条明确指出了“国家实行社会主义市场经济”，同时亦指出“国家加强经济立法，完善宏观调控。禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序”。这为我国通过市场手段解决居民住房问题提供了宪法依据。换言之，解决住房问题的大前提是市场手段，依靠市场力量，对于市场波动给社会经济发展带来的扰动破坏作用，应依靠政府宏观调控。再换言之：市场为主，行政为辅。 其次，规范住房市场的是城市房地产管理法、城乡规划法、土地管理法等基础法律。从城市房地产管理法来看，城市房地产发展的目标是“扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住条件”（第４条）。操作目标可以参考党的十六大报告。十六大报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》对小康社会的意义和目标进行了详细阐述。有关部门参照国际上常用的衡量现代化的指标体系，考虑我国国情，从十个方面形成了全面建设小康社会的基本标准，其中关于城镇人均住房建筑面积的要求是，实现城镇人均住房建筑面积３０平方米。 再次，是国务院颁布的行政法规，如《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［１９９４］４３号），《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［2021］２３号），《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2021 ］１８号），以及最近的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2021］１０号）等等。需要注意两点，一是发展规划和党的代表大会报告对法律法规的影响；二是国务院颁布的各条例之间可能存在冲突。例如国发［2021］２３号指出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，国发［2021 ］１８号则再次强调“调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要”，保持了文件的一致性。但2021国十条则模糊了商品住房和保障性住房的界限，试图通过对商品住房市场的调控来满足保障性需求，这与前面的文件形成冲突。 最后，是住建部等国家部委制定的部门规章以及各地的地方法规及规范性文件，如《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2021］５３号）。 二、住房市场的目标结构和实际情况 从我国法律法规对房地产的规范来看，发展居民住房建设、改善居民居住条件主要依靠市场。住房市场分为一级市场和二级市场，政府在一级和二级市场起监督调控的作用。一级市场的供需双方为开发商和消费者，交易通过开发商的销售完成，二级市场的供需双方是业主、消费者和中介组织，交易主要通过中介的撮合完成。这一市场结构是为城市房地产管理法等法律法规所规定并保护的。从目前我国的住房市场来看，各市场参与主体已经存在，这一市场结构已经形成。 接下来，需要落实的是：完善市场运行机制，促使各参与主体按照市场的方式行为。换言之，各市场要素的存在不能只是一个摆设，它必须按照市场逻辑行为。那么住房市场各要素表现如何，下面逐一分析。 １．一级市场。（１）开发商。从市场的角度看，开发商作为住房的供应者，应该按照市场需求、自身经营成本、产品定位、经营能力，自主地对产品进行定价；市场通过价格引导开发商的经营行为。但在现实中，开发商至少在如下方面即将或已经与市场机制不符： ①2021国十条规定国土部门有将住房销售价位、套数、套型面积、处罚条款写入土地出让合同的权力，这误导了价格发现机制，不利于社会资源按照市场价格进行分配，与市场经济的要求相悖。 ②土地市场成了开发商资金实力的角斗场，开发商的经营能力不再重要，资金能力成为决定开发商胜败的唯一因素。土地市场存在的问题，导致开发商在住房