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基层综合行政执法改革的问题分析与对策建议 摘要：综合执法改革试点以来已经历三个阶段，目前正处在整合审批服务执法资源下沉街道乡镇阶段。基于基层调研梳理综合执法改革中遇到的职责边界不清、集中处罚事项过多、“小马拉大车”、案件移交不到位、查处取证难、配合保障机制不健全等矛盾和问题，推出优先采取配合大部门制改革的部门领域内综合执法为主要路径的改革建议，提出综合执法行政处罚职权划转应遵循依法划转、管理权与行政处罚权相统一、执法高效、有限集中等原则，集中与下方行政处罚权要注重适宜性，重点是针对面上的、处罚简单易行的、技术含量不高的、易反复行为的行政处罚权。 关键词：综合行政执法;行政处罚;大部门制 一、引言 综合行政执法改革起源于1997年城市管理领域相对集中行政处罚权改革试点，2002年在中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》中正式提出，[1]迄今为止经过了三轮改革试点，目前仍处于第三轮的改革探索之中。 （一）第一轮综合执法改革（2002—2013年） 2002年11月国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发〔2002〕56号)，要求调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。2003年，中央编办、国务院法制办联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作有关问题的通知》。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）要求“推进综合执法，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题”，没有涉及相对集中行政处罚权工作。 （二）第二轮综合执法改革（2014—2017年） 2014年10月党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确定重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等10个领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。[2]《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发〔2015〕15号）确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点。《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）明确在城市管理领域实行综合执法和管理与执法机构综合设置。 （三）第三轮综合执法改革（2018年至今） 中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，明确在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输和农业5个领域推行综合执法，形成城管+五个领域综合执法改革+跨部门跨领域综合执法探索并存格局。 2019年1月中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作。[3] 整个综合行政执法改革主要分为部门或领域内综合执法、跨部门跨领域综合执法、区域综合执法三种模式。其中基层综合执法即区域综合执法，即所谓“一支队伍管执法”。虽然媒体报道对于基层综合执法基本上都是正面肯定，我们不否认这一改革方向和模式具有精简机构和人员编制以及整合执法资源的优势，但是同时也应该对基层综合执法遇到的困难和问题给予足够正视和分析，提出解决问题的建议。本文根据基层调研情况，聚焦分析当前基层综合执法改革中存在的几个比较普遍的问题并提出建议。 二、基层综合执法改革遇到的问题及原因分析 根据对部分街道、建制镇的调研，基层综合执法改革存在的问题主要包括八个方面，有些是综合执法体制模式带来的新问题，需要从体制机制创新上进行破解，有些属于工作机制和能力建设问题，需要通过改善工作机制和提高管理水平解决。 （一）管理与执法职责边界不明，运行不协调 改革划转的是部分行政处罚权，与此对应的审批权、监管权仍旧保留在划转部门。在综合执法改革实践中，行政权力行使出现新的不协调的问题： 一是管理、执法分离带来的不协调问题。有的部门认为处罚权转移就是监管权转移，因而只审批不监管的情况时有发生，既加重了综合执法部门的执法负担，也导致以罚代管。很多管理可以解决的问题，一旦管理和执法分开，监管部门就不再负起监管责任，造成违法情况越来越多。比如偷盗矿产资源，执法权移交后，监管部门基本不再涉足管理，执法局为避免更多违法情况发生，花了大量人力物力进行管理和执法。 二是处罚环节的不协调问题。一部分需要技术手段来确定当事人是否违法的划转案件，执法权移交后，电话及信访投诉也都移至执法局。而执法局执法人员由于缺乏专业资质和技术，又需要发函至监管部门进行认定，监管部门认定完毕，再移交至执法局