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农地经营权抵押存在的困境及建议 　　摘要隨着我国乡村振兴战略的推行，农业生产对资金的需求旺盛，而国家农地“三权分置”构想的提出以及《物权法》的颁布使农地经营权抵押具有很好的前景，现行体制下农地经营权抵押的尝试已经取得成效，但现实中存在通过农地经营权抵押而实现融资的比例依然很小、抵押贷款额度无统一标准的困境。本文分析了农地经营权抵押贷款困境，并提出了经营权抵押的建议，以期推动农地经营权抵押有序进行。 　　关键词农地经营权;抵押贷款;困境;建议;乡村振兴 　　中图分类号f321.1文献标识码a 　　文章编号1007-5739（2019）17-0249-02开放科学（资源服务）标识码（osid） 　　随着全面建成小康社会目标日趋接近，如何推动城乡协同发展、补齐农业农村发展短板日益成为社会经济建设的重点。国家先后制定了全面深化改革、农业供给侧改革、乡村振兴战略等系列重大布局，旨在推动农村发展、缩小城乡差距。然而，现行市场格局使资本集中于城市，而农村资本要素稀缺，故发展迟缓，如何吸纳资本下乡将是乡村振兴战略的关键。 　　随着农民非农化、城市化，农民与农地间的人地粘度大幅下降，农地保障性权能不断下降而财产性权能凸显，农地抵押、流转的意愿凸显[1]。党中央出台了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，赋予农民对集体土地抵押、担保的权力;中国人民银行出台了《关于全面推进农村金融产品和服务方式的创新指导意见》，支持地方进行农地抵押贷款试点，并通过农地“三权分置”改革进一步强化了农地的财产性权能，推动了城市资本与农村土地资源的优化组合。 　　由于我国人地粘度不一、农地价值差异和农地流转配套政策尚待完善等现实困境，经营权抵押现状仍不容乐观。以土地改革的先行者江苏省为例，2018年江苏省10个试点县登记的农地经营权抵押贷款共有2942笔，共发放贷款近29亿元，从江苏省财政厅的数据来看，2018年江苏省仅农林水的投入已达到了近200亿元，而作为国家土地改革试点县的高淳区和惠山区仅分别有5笔和16笔经营权抵押贷款，太仓市仅有1笔贷款。由此可知，现阶段农村通过农地经营权抵押而获得融资的比例依然很小，而且存在着经营权抵押在各个地方之间热度不均的现象。基于此，本文通过对农地经营权流转的困境进行分析，提出相应的对策，以期吸引城市资本下乡和使用权的优化配置，进而助力乡村振兴。 　　1农地经营权抵押贷款困境分析 　　随着研究的深入发现，农地经营权抵押贷款困境有很多方面，根本原因还是由于我国目前经营权抵押的配套措施不完善，尚未形成科学的、可复制以及可持续的农地抵押估价模式，对于土地经营权的价值评估尚没有专业机构[2]。以江苏省为例，除了依托乡镇农经站评估经营权价值的南通通州区以外，多数地方仍是银行根据土地流转合同“毛估估”确定放贷额度且各地的抵押率也参差不齐。调查发现，试点县里抵押率最高的超过70%，而有些试点的抵押率不足10%，反映出目前国内众多的农地抵押试点普遍缺少统一的评估标准，理论研究和实践仍较为滞后。缺乏统一的标准，易使农民与金融机构就贷款额度存在巨大分歧，无法有效解决融资难题，乡村振兴在长时间内仍受限于资金。此外，农地经营权抵押在行政制度和金融政策上也面临很多问题。 　　1.1农户“三权”认知不足，政府宣传力度不大，金融机构抵押热情不高 　　农村土地经营权是从农村土地承包经营权中分离出的一项权能，就是承包农户将其承包的土地流转出去，由其他组织或个人经营，其他组织或者个人取得土地经营权，是农地的经营者所具有的对于农业用地占有和从事农业生产经营活动并获得收益且在一定层面上进行处分的权利。但是，相比于农地承包权、农地使用权，农户对农地经营权的概念了解程度不深，在获得农地经营权时会出现许多问题，继而影响农地经营权的抵押贷款。现有研究表明，农户对于农地经营权的概念混淆导致农村土地承包经营权抵押贷款主要存在如下法律问题：主体定位不明、权利义务规定不明、抵押物欠缺合法性。这些问题使农地经营权抵押贷款的流程更加繁琐，打击了抵押主体参与的积极性。政府层面，有些地方领导对“三农”资金需求重视程度不够，没有积极宣传和推进，使经营权抵押被搁浅。就金融部门而言，普遍对土地经营权抵押的热情不高，相对来说，土地经营权抵押单笔放贷的金额较小，但投入的人力、财力成本与大额贷款相同，很多商业银行不愿参与。 　　1.2经营权抵押市场无法满足抵押需求 　　2009年，江苏省首次推出农地抵押贷款试点。以南京市高淳区为例，其为南京市首个扩大“三农”贷款的抵押物范围试点区，在区内实现全南京市第1笔农村土地承包经营权抵押贷款。然而，高淳区作为改革试点，其农地经营权抵押市场并未真正发展。区内大部分乡镇未