城市更新规划的理性思维与评价方法——以为例 (1).docVIP

上世纪90年代我国全面启动城市化至今已经过去了20年，大部分城市都经历了大规模的空间拓展，积累了巨大的存量空间资产，存量更新成为下阶段城市发展面临的重要任务。2013年中央城镇化工作会议提出的“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的发展方针以及国家近年实施的土地供应紧缩政策，进一步加速了城市空间发展模式转型的步伐。对于先发地区的大中城市特别是特大城市而言，城市更新将成为未来城市持续发展的重要动力和路径。但中国特定时代背景下推动的这轮城市更新，无论从理论还是实践都面临复杂的形势和巨大挑战，需要理性的规划指导。深圳是内地最早进入全面城市更新阶段的特大型城市，经过近10年的实践建立了较为系统完整的城市规划技术和政策体系。无论是整个更新规划体系设计的思维逻辑和理性特征，还是更新规划实施的成效得失，都值得进行系统总结和评估，并为其它城市所参考借鉴。 1 ?国内外城市更新理论和实践的演化历程 1.1西方国家城市更新的演进过程和价值取向变化 这里的“西方”是指以英美为代表的发达国家。“城市更新”（Urban? renewal）的概念来源于这些国家，基本都发端于上世纪30年代的城市住房问题和大规模清除贫民窟运动；在二战结束之后配合战后城市重建而全面展开。从20世纪50年代至今，城市更新的概念和内涵也发生了明显而深刻的变化，“城市重建”（Urban reconstruction）、“城市复苏”（Urban revitalization）、“城市更新”（Urban? renewal）、“城市再开发”（Urban redevelopment）、“城市再生”（Urban regeneration）、“城市复兴”（Urban renaissance）、“城市整治”（ Urban renovation）等这些关联词虽然因为译法不同而语义有所差别，但每个概念都包含了特定时期的丰富内涵，代表了不同发展阶段的时代特征和价值取向，具有演进性和连续性。回顾西方城市更新的发展历程，从更新目标和更新重点，到更新机制和更新方式都发生了一系列的变化。 在更新目标上，从起初单纯的物质环境改造规划转向社会、经济发展与物质环境改善相结合的综合更新规划，并强调规划的过程和连续性。 在更新内容上，先从对贫民窟的大规模清除转向内城复兴和房地产开发，再转向社区环境的综合整治、社区经济的复兴以及社区居民参与下的邻里自建。 在更新机制上，从刚开始的政府主导转向政府和开发企业的公私双向合作，再到政府、企业、社区三方共同参与。 在更新方式上，从大规模的、开发商主导的推倒重建的剧烈方式，转向小规模、分阶段、主要由社区自行组织的渐进式审慎更新改善，并注重邻里保护和社区再生，出现了竞标式、合约式、互动式等多元化的更新组织形式。 1.2我国城市更新的发展变化过程 “城市更新”概念对于我国完全是个舶来品。在此之前通行的是“旧城改造”、“旧城改建”等，包括1990年颁布的《城市规划法》也采用的是“旧城改建”这个说法。“旧城改造”也一直贯穿于新中国城市发展的过程中，计划经济时期的主要任务和重点是对历史街区的保护和旧建筑的修复等。“城市更新”概念的提出大致是在1980年代，源于对北京等历史文化名城的旧城改建学术思想的反思，防止对旧城大拆大改的误区。但在1990年代以前，我国城市更新的实践进展是十分缓慢的，相当长一段时期主要集中于学术探讨层次。英美等西方国家的城市更新理论被大量引入，带来学术界对于城市更新研究的活跃氛围。 计划经济时期，北京、上海等特大城市为解决所谓“大城市病”问题，一方面努力促进中心城区人口和功能的疏解，另一方面也开展旧城危房改造和的历史文化街区保护。但由于没有土地市场的支持，单纯依靠政府有限的资金投入，对于旧城改造的艰巨任务无异于杯水车薪。即使作为政府重点工程的局部集中改造，也只能陷入旧城内“面多加水、水多加面”的困局，难以解决实际存在的城市问题。只有在城市土地使用制度的市场化改革后，土地的潜在价值得到巨大的释放，大规模的城市更新才具有启动的经济条件。特别是1998年住房制度改革后，房地产成为了中国城市开发的强大动力和主要推手。在以新城新区开发主导的城市空间快速扩张的同时，老的城市中心区的土地价值也被重新发现和定价。中心城区产业的“退二进三”和功能置换，掀起了一轮城市更新的高潮。这个时期，城市更新主要集中于掌心城区的核心地段，以房地产开发为主导，以拆除重建方式为主。这与英国1980年代的城市更新活动有类似之处。所不同的，老城区的城市更新是与新城新区的开发相配合推进的，实现产业和功能的空间转移和置换。如上海中心城的“退二进三”、“双增双减”之所以能够顺利推进，是与外围“一城九镇”的快速建设密不可分的。期间，城市更新往往还伴随着城市重大事件背景下的城市整治和美化运动，如北京奥运会、上海世博会