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土地一级开发属性分析及其市场集中度 土地一级开发属性分析及其市场集中度 实证研究——以北京市为例 一、引言 土地一级开发是土地储备的一个重要环节，其产生和发展始终离不开土地储备制度的 发展演变。从 1996 年我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心的成立到 2007 年国土资源部、财政部、中国人民银行三部委联合发布的《土地储备管理办法》(国土 资发[2007]277 号，土地储备从实践摸索上升到立法层面经历了十余年的艰辛，取得了不小的进展。作为首个土地开发管理全国性规范文件，该《办法》明确规定土地储备机 构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，这里的前期开 发即一级开发。具体来说，就是依据城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划，由地方政府统一组织征地、拆迁安置补偿、土地平整、市政基础设施和社 会公共配套设施建设的土地开发行为。但在实际开发过程中，土地一级开发与二级房产 开发常常以联动的形式出现，即由同一开发方完成一二级不同的开发任务，而且在时间 安排上也相互交错，并不是严格意义上的分工开发。 土地一级开发研究文献主要集中在土地一级开发基本问题如内涵的探讨以及政府在 一级开发中的地位和作用一、开发模式和盈利模式，显然还未引起广大学者的广泛关注， 但是土地一级开发实践却领先于开发理论研究，其在各大城市已普遍展开。因此，从开 发属性及市场结构方面来考察土地一级开发尤为重要，这对于我国土地开发市场的培育 和规范、土地一级开发政策的优化和对开发实践活动的引导都有着十分迫切和重要的理 论和现实意义。 产业组织理论的哈佛学派认为，市场结构决定市场行为，企业的市场行为进而决定市场绩效，因此市场结构的分析和优化对于产业的发展意义重大。即使是与哈佛学派持异议的芝加哥学派，也认为对于市场结构研究的重要意义仍是不可忽视的。因此，本文着力通过土地一级开发属性的分析和市场集中度的实证研究，试图对土地一级开发政策的优化提供理论依 据和现实支撑。 二、我国土地一级开发属性分析 (一)自然垄断特性 在传统的自然垄断理论中，自然垄断产业具有以下特征：第一，规模经济特征，主要考察的是生产成本导致的规模经济。第二，大量的沉没成本。土地一级开发与铁路、电力、煤气、自来水等公益事业类似，技术上要求有大规模生产才会有较高的效率。因此， 土地一级开发具有自然垄断行业的性质。而土地一级开发的高进入和高退出成本，强化 了这种垄断的性质。因为，土地一级开发所需资金量大的特点本身就提高了土地开发业 的进入门槛，再加上有对开发资格严格的限制，如土地的征用、拆迁除了满足资金要求 之外还要有很强的处理拆迁安置事务的综合能力，实际上只有资金实力雄厚、信誉好的 企业才能跻身于一级开发权的竞争行列中来，因而不是完全意义上的自由进入。从退出 的角度看，因土地一级开发设备资产的专用性，一级开发退出后，其设备资产很难转移 到其他行业，其土地用途又有相关的政策规定，而且只有在一级土地市场实现交易后才 能获得成本补偿和事先约定的利润(这在很多城市的土地一级开发政策中均有体现)，所 以又具有高退出成本。这种高进入高退出成本属性共同决定了土地一级开发拥有较强的垄断性。而且土地一级开发因土地位置和区域经济发展条件的不同其开发价值也有很大的差异，即使相同面积相同规划设计下的同一地块，也会因开发企业的不同而存在开发 结果(价值)的不同，即每个开发企业的产品不是同质的，这种差别总是存在的，但这些有差别的产品之间又具有弱的替代性，这些都强化了土地一级开发的自然垄断属性。 (二)政府规制特性 关于政府规制的实质，王俊豪(1997)进行了非常恰切的阐述。他认为政府规制就是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业(主要就是自然垄断性产业)中，政府通过制定和实施一定的管制法规，并借助社会监督力量，建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以制导 垄断企业的经济决策和市场行为，取得较好的社会经济效益。在竞争性产业中，竞争具 有一种内在刺激机制，它能促使企业趋向于按照包括正常利润在内的成本订价，从而促 进整个产业的经济效率。但在自然垄断性产业中，由于只有少数几家企业垄断经营，如 果不存在任何外部约束机制，这些企业就有可能成为市场价格的制订者，就可能会制订 出大大高于成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲社会分配效率，这就使以追 求社会整体经济效率实现社会福利最大化为导向的政府规制成为必要。 土地一级开发按其市场类型应归属到垄断竞争市场结构中(后面的实证研究证实了这 种推断。从理论上讲，如果土地一级开发企业没有竞争压力，那么开发企业的行为即产 业的行为，这时开发企业降低开发成本的动力就会不足，很可能是长期不变。因此，开 发企业虽然成本相对最小，但是社会却由于其技术革新(主要表现为规划、策划，