论生育政策平稳过渡和调整的最佳时机.docxVIP

? ? ? ? ? 论生育政策平稳过渡和调整的最佳时机 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 研究背景 世纪之交我国人口进入了老年型社会，这标志着我国人口由60、70年代的高出生率、高增长率经过二十多年的计划生育之后，进入了低生育率、低惯性增长和快速老化的阶段。70年代初开始实施的“晚、稀、少”普遍被认为是一种较科学的可行的生育政策，1980年开始强制实行的“一孩”政策和1984年不得不“开小口”的调整政策，形成了城市“一孩”农村基本“一孩半”的二元现行生育政策。“一孩”政策出台多被认为是一种权宜之计，是一种遏制中国人口高速增长的“急刹车”。从“一孩”政策出台以来，就有不少争议，对这一过渡性政策调整的必要性，不少专家学者多有论述（梁中堂，1980、1999；曾毅，1991A、1991B；李建新，1996、1997、1999）。可以说政策应不应该调整已经不再有多大疑问，问题主要在于能不能、如何、何时进行调整。 关于能不能将现行的二元生育政策（一孩、一孩半）平稳过渡和调整为明确的无差异的二孩政策，不少专家和学者还有些疑问。我国在80年代初强制实施“一孩”政策遇到巨大阻力之后，于80年代中期曾不得不进行政策调整，由于诸多的原因，政策调整曾一度引起部分地区生育失控、计划生育工作瘫痪。正是因为这次“波动”，使今天人们谈论政策调整仍心有余悸，坚决主张稳定现行政策。本文不探讨政策调整是否还会重蹈覆辙这一问题，但有一点我们应该看到，即当今的人口形势与十多年前相比，已经发生了很大变化，人们对人口与发展关系的认识也发生了变化，生育观念也发生了变化。此外，还有一个疑问是来自对当前我国低生育水平的怀疑。1995年国家统计局和1997年国家计生委组织的调查表明，我国总和生育率均在1.5之下。不少专家学者对此表示怀疑，认为如此低的生育水平一定存在着不小的瞒报，调整后的总和生育率估计应该在1.8左右（乔晓春，1999）。另一些学者认为，当前的低生育水平与实际平均初婚年龄的提高有关（郭志刚，1999）。或许如此低的生育率水平是二者兼而有之，但是，无论是哪一种情况都不能成为我们不做政策调整的依据。因为如果是前者的成分大，则表明现行生育政策的负面效果依旧存在，存在着生育政策与生育意愿的差距和片面追求数量指标。如果是后者的成分大，则说明我国生育率实质性的转变又向前迈进了一步，行政控制压力减少。 本文不探讨政策在应该调整的条件下如何调整的问题，而是讨论当务之急政策平稳过渡和调整的时机问题。 二 人口预测方案的再解读 由于人口自身的惯性和周期规律，在制定人口远期规划和人口政策时，通常都需要做人口预测。人口预测是制定人口政策特别是计划生育政策的必要条件，并在很大程度上影响着生育政策的出台，例如1980年出台的“一孩”政策。一般而言，人口预测都给出高、中、低三种方案供决策者和政策制定者参考。高方案是高生育率水平（至少高于更替水平）的人口增长的假定方案，中方案通常是更替生育水平左右的人口趋于稳定和静止的假定方案，低方案则是低于更替水平的人口趋于缩减的假定方案。由于庞大的人口基数和过去人口的高增长，高方案一直是我们要坚决避免的警告性方案，人口政策的目标实际上一直徘徊在中、低方案之间。假定我们在现行生育政策（一孩、一孩半）应该平稳过渡和调整为二孩政策上达成了共识，那么在选择什么样的方案作为政策制定的基础时也应该是十分明确的。多数专家学者的中方案的生育政策含义是（如表1中联合国的中方案），一对夫妇或一个家庭终身可以生育两个孩子，显然，这一政策含义与调整为二孩政策是一致的。因此，中方案应该是政策调整的基础，应该是调整后所追求的目标，中方案所显示的未来人口数量和结构是实施二孩政策之后的预期目标。 如果说高方案是人口数量的上限警戒的话，那么低方案则是一个年龄结构的下限警戒。对于实现人口可持续发展的目标来说，无论是高方案还是低方案都是制定生育政策所要坚决避免的。 表1 联合国关于中国人口中低方案的预测 三 最佳时机政策平稳过渡和调整的研究 1.平滑年龄结构的最佳时机 众所周知，我国人口从60年代初“自然灾害”的恢复性增长到持续的高生育率历经了十多年的时间。由人口的周期性规律我们知道，60年代“高出生期”的孩子从80年代起进入婚育期，并持续到2000年左右。表2列出了1995年至2010年生育旺盛年龄段的育龄妇女人数的变化。我国20～29岁生育旺盛期的妇女从80年代中期开始不断增加，到1992年达到1.24亿的最高峰。1993年这一人口开始下降，到2000年生育旺盛期的妇女降至1.02亿左右，而且还将继续下降。虽然到2010左右还会略微回升，但年龄结构会发生很大的变化，1995年20～29岁生育旺盛期的妇女人数占女性总人口的20%，占育龄妇女（15～4