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关于现代学校制度建设的调查研究 内容提要 长期以来，地方政府与公办学校关系没彻底理顺、将学 校视为教育行政部门的一个机构，从对校长、教师的选聘到 考核进行较多的行政干预，校长一言堂、内部管理同质化、 民主监督机制失灵和社区与家长没有真正参预学校管理等。 不仅降低了教师队伍的职业化和专业化水平，而且也制约了 现代学校制度的建设。现代学校制度建设迫切需要通过排除 他律性因素干扰即去行政化来理顺外部制度环境，通过加强 学校内部管理结构探索建立符合学校特点的管理制度和配 套政策，以及通过促进学校管理民主化进程来保障教育的公 共性。 对此,我们采用调查研究的方法，就如何落实学校依法 办学自主权、落实自主管理和民主监督办学、促进社会参预 学校教育机制的建立等问题进行问卷和访谈，并就促进中小 学现代学校制度建设等提出对策建议。 关键词 政府放权 现代学校制度 社会参预 一、基本情况 公共教育管理领域内的政府和学校之间的关系主要体 现为教育行政与学校管理之间的关系。教育行政与学校管理 之间普通有三种管理水平：一是法制管理水平，二是制度管 理水平，三是两者在教育管理运行机制上的自觉的意识管理 水平。长期以来， “我国的教育行政和学校管理之间关系的 根本特征不是制度性的，而是以行政性、管理型、习惯性为 根本特征。”这一教育行政管理特征尽管具有的精确、 快速、 效率、 成本低等优点， 成为实现政府职能专门化的普遍做法。 但这种管理模式暴露的问题也愈来愈突出，集中表现在以下 几方面： 教育行政机关成为了“大校长”。公办学学校类似于国家 教育行政机关的附属机构、 分支机构， 学校的主体地位不明， 在人、财、物、课程及其它教学业务方面政府对学校统得过 死，校本管理远未形成，依法自主管理难以实现。 学习评价评价搞成“一刀切”。现行学校评价制度评价 主体是教育行政机关及其指定的机构，功利化取向十分明显， 评价指标体系“一刀切”，统得过死，没有顾及学校的差异 和特色， 对学校多元化、 差异化发展， 有一定负面引导作用， 导致了现代教育观念难以贯通和指导教育教学全过程，素质 教育难以全面实施，学生的充分、全面、多元、终身发展和 允许有差异地发展的目标难以全面实现。 人财物上学校成为了“肌无力”。在先行管理制度下，表 面看起来学校很体面，满身肌肉，实际上是“肌无力”。一 些公办学校应获得的公共教育经费难以落实，在人力资源管 理、经费的筹集及管理、生源等方面，浮现了制度层面的一 些亟需研究的问题。如需要的教师进不来， “富裕’的教师 出不去，经费筹集渠道单一，开支管得过死，经费往往是捉 襟见肘，学校招生权受到限制。制度因素导致部份学校的资 源未能充分、有效地发挥作用。 学校管理搞成为了“家长制”。首先是学校决策机制存在 问题。一是决策权力过分集中于主要负责人，部份学校校长 缺乏民主意识，养成“个人说了算”家长制作风，教职工难 以有效地介入学校管理工作。 二是决策过程简单化、 经验化， 决策预案不充分，决策程序不民主，决策结果不透明。决策 和执行分离，决策的有效性不高、指导力不强。决策责任追 究制度不健全，重大决策失误得不到及时的纠正和处理。管 理方式陈旧。学校管理仍沿用传统的金字塔式(层层垂直命 令式)管理方式，这种管理方式组织上过分庞杂、管理结构 上多层次、管理职能上多重叠、管理手段上高集权，于是， 在现代组织管理中已经逐步被淘汰。现代管理模式强调实行 扁平式管理，尽可能减少中间环节，直接面对政策对象，解 释政策初衷，增强政策认同，保障信息畅通，从而使管理更 加有效。 学校管理相对封闭——搞成为了“孤岛”。制度的分割作 用，导致部份学校不能与社区、家庭沟通。这一切，都与学 校制度的相对落后、现代学校制度尚未系统建立有一定的关 系。制度障碍已经成为我国基础教育阶段现代学校建设与发 展的较大的障碍之一。 随着全球化进程的加快，传统的科层制管理难以应对后 工业时代浮现的种种社会问题，公共管理服务领域在公平、 质量、效益等各个方面遭到质疑。教育内外部环境日益复杂 化，教育活动的不确定性、不可预测性不断提高，这些变化 对学校特别是校长在处理复杂事态方面的综合能力要求越 来越高，传统的教育行政管理体制已经不适应当前教育改革 和发展的实际需要，无论是政府教育管理职能的转变，还是 现代学校制度的建设，在当前都无法回避“去行政化”这一 改革命题。为此，我们接受了中国教育学会整体改革委员会 课题《现代学校依法办学自主管理制度体系建构研究》 ，假 定在管办评体检成熟的情况下，学校应该如何建构内部管理 体系，同时回答建构依法办学内部管理体制需要哪些外部条 件。 本文是前期所做的调查研究，是课题研究的重要组成部 分。 二、目的和意义 “没有调查就没有发言权”，这是毛泽东同志的