关中平原城市群大气污染治理协同立法研究.docxVIP

? ? 关中平原城市群大气污染治理协同立法研究 ? ? 单 杰 (西安建筑科技大学 文学院，陕西 西安 710055) 一、引 言 城市群是指在特定的地域范围内聚集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个超大或特大城市作为中心，依托一定的自然环境、交通条件、信息网络，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”[1]5。良好的大气环境为人类福祉、经济发展及社会进步带来积极的正向效应，然而长期以来，重开发轻保护的粗放型经济增长方式严重破坏了生态环境，这一现状在城市群连片效应下体现得尤为明显，大气污染加剧。在现代国家的治理体系中，法律治理是最为重要的一种方式[2]。 “十四五”规划指出要推进精准、科学、依法、系统治污，协同推进减污降碳。反映在大气污染治理的立法方面，城市群内各立法主体须突破行政区划壁垒，协同立法资源，构筑区域竞争优势。“协同”这一概念最早由美国战略管理学家伊戈尔·安索夫提出，他认为“整体价值要大于各独立部分的简单总和”[3]。在《现代汉语辞海》中，“协同”包含两层意思：一是指各方互相配合；二是指协助。协同具有主体的多元性、关系的平等性以及权威的分散性等特点。就大气污染协同立法而言，它是城市群内各立法主体本着协商一致、自愿平等的原则，通过人大依照立法程序在各自的立法管辖范围内协商共同立法，或地方政府间签署合作协议等形式，及时、有效地回应城市群内各市(区)共同面临的大气污染问题的一种立法新样态。 二、关中平原城市群大气污染现状分析 本部分选取2015-2019年关中平原城市群①主要市(区)的空气质量指标，从时间角度、主要污染物角度以及区域角度，对比分析关中平原城市群大气污染现状。鉴于获取资料的有限性，数据分析仅以关中平原城市群各市(区)为单位进行统计，不再延伸至《关中平原城市群发展规划》中划定的县级行政区划。 1.优良天数指标 从优良天数角度看，2019年，关中平原城市群各市(区)优良天数总体呈上升趋势，但个别市(区)形势依然不容乐观。值得关注的是，从2018年9月5日起至10月11日，西安市创下了空气质量连续优良37天的最长纪录。在生态环境部通报的2018年全国空气质量成绩单中，西安市进入同比变化幅度相对较好的前20个城市之列。然而，从关中六市二区②来看，优良天数达标仅宝鸡、铜川、西安、杨凌、西咸三市二区；与此同时，仍有三市全年优良天数不及219天。 此外，观察2016-2018年近三年关中平原城市群主要市(区)的优良天数绝对值，大多数市(区)呈现逐年递增的态势。然而，与2015年相比较，总体呈现下滑较为明显。以关中六市二区为例，2015年，除西咸新区和韩城市外，其余五市一区全部达标且达到70%以上；从近四年的情况看，未达标市(区)占到相当比例，即使达标，也仅在达标线附近徘徊(图1)。 图1 2015-2019年关中平原城市群环境空气优良天数统计 2.主要污染物指标 从主要污染物角度看，细颗粒物PM2.5年均值和臭氧O3最大8小时平均值均呈整体下降趋势，但相当一部分市(区)依然超出国标浓度限值。各环境公报表明，细颗粒物PM2.5和臭氧O3是关中平原城市群的主要污染物，因此，下文选取2015-2019年关中平原城市群部分市/区近五年该两项主要污染物指标进行对比分析。由于本部分资料获取的有限性，仅选取关中平原城市群部分市(区)进行统计。 (1)细颗粒物PM2.5年均值同比下降，但超出国标浓度限值③市(区)占六成以上。2019年，除个别市(区)外，细颗粒物PM2.5年均值较前三年均呈现出下降趋势，由少到多的市(区)依次是平凉、庆阳、天水、商洛、铜川、宝鸡、渭南、西安、杨凌、西咸、咸阳，除平凉、庆阳、天水、商洛四市外，其余市(区)均未达标(图2)。 图2 2015-2019年关中平原城市群细颗粒物PM2.5年均值统计(部分市/区) (2)臭氧O3第90百分位日最大8小时平均值整体呈下降趋势，但个别市(区)依然超出国标浓度限值④。从关中地区来看，2015-2017年三年间各市(区)的臭氧O3最大8小时平均值逐年递增；近三年则出现了不同程度的递减，但仍有个别市(区)未达标，且较2015年的水平仍有相当差距。从整个城市群范围来看，2019年，臭氧O3第90百分位日最大8小时平均值由少到多的市(区)依次是平凉、商洛、宝鸡、杨凌、铜川、西安(图3)。 图3 2015-2019年关中平原城市群臭氧O3日最大8小时平均值统计(部分市/区) 3.区域指标 从区域角度看，城市群内不同市(区)空气质量差异较大。从2019年的统计数据看，陕西商洛和甘肃天水二市空气质量较好，空气质量综合指数3～4；甘肃庆阳、平凉和陕西宝鸡、铜川四市空气质量中等，综合指数4～5；陕西杨凌、西咸、韩城、西安、渭南、咸阳和山西运