财政分权、晋升竞争与保障房供给-基于江苏县级面板数据的实证分析.docxVIP

? ? 财政分权、晋升竞争与保障房供给* 基于江苏县级面板数据的实证分析 ? ? 贾春梅 （南京审计学院 经济学院，江苏 南京 211815；南京大学 经济学院，江苏 南京 210093） 一、问题提出 随着城镇住房市场化改革的不断深入，住房保障体系也在不断完善，“省级政府负总责、县级政府抓落实、中央给予一定支持”的保障房供给机制逐步确立。然而，目前来看，无论相对于政府的最大供给能力（葛扬，贾春梅，2011；［1］贾春梅，葛扬，2012［2］），还是相对于保障房需求量而言（姜伟新，2011），［3］保障房供给量均显不足。 因此，保障房供给不足的根源及对策研究显得十分必要。 从已有文献看，住房保障制度缺陷、历史欠账过多、融资渠道单一、地方政府缺乏供给动力等均可能造成保障房供给量的不足。 黎民、陈峙臻（2012）［4］指出，住房保障制度本身存在的制度缺陷是造成保障房供给不足的主要原因。家庭收入标准界定欠科学，准入退出机制不健全，部分保障房存在“负保障”现象，致使部分保障房供给失效。 李迎生、李文静（2012）［5］认为，在保障房建设已经提速的现实背景下，目前保障房供给仍显不足的原因在于历史欠账过多。 何元斌、王雪青（2013）［6］指出，保障房供给不足的主要原因在于保障房建设的融资渠道单一、建设资金缺乏。此外，部分学者也从地方政府供给激励方面探寻保障房供给不足的原因。贾春梅（2012）［7］研究发现地方政府保障房供给激励不足，而供给激励不足的根源在于财政分权体制和地方官员政绩考评机制存在缺陷。王根贤（2013）［8］认为，在现行的财政分权和住房保障制度下，地方政府对保障性住房建设缺乏内在经济激励机制。上述研究从不同角度研究保障房有效供给不足的原因，为本研究打下了良好的研究基础。然而，地方政府是保障房政策的执行主体，地方政府的保障房供给行为取向从根本上决定了保障房的有效供给水平。因此，从地方政府行为激励视角发掘保障房供给不足的根源更为重要。从已有研究看，虽然部分学者从地方政府保障房供给激励视角对保障房供给不足的原因进行了研究，但定性研究较多，定量研究非常少见，且系统性研究相对缺乏，地方政府行为激励机制研究尚待细致深入。 根据以上分析，本文在中国式分权的制度背景下基于地方政府供给激励视角发掘保障房供给不足的根源。首先，系统梳理财政分权体制、地方官员晋升竞争机制等对地方政府保障房支出比重的影响；其次，运用2008-2011年江苏省县级层面数据进行实证检验；最后，提出增加保障房有效供给的政策建议。 二、保障房供给不足根源的理论分析 保障房的可持续发展依赖可持续的资金投入和土地供应。任何类型的保障房供给都离不开巨额资金的支撑，但资金投入不足一直是保障房供给面临的最棘手难题。地方政府未按规定足额提取保障资金、保障资金被挪用以及筹集资金的实际利用率不高等致使资金投入不足（葛扬，贾春梅，2011）。［1］除了需要投入大量资金外，新建保障房还需要供应大量建设用地，但是现实情况是，土地供应不足是保障房供给的另一短板。国土资源部相关数据显示，2009年1月-11月，保障房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%，即一半以上的年度用地计划并未落到实处。由此可见，资金投入不足和土地供应短缺是保障房供给亟需冲破的瓶颈。作为保障房供给主体，地方政府首当其冲是保障房供给不足的被问责对象。 然而，地方政府为何没有激励投入保障房建设资金，为何不愿划拨保障房建设用地？非常容易理解的回答是，资金和土地被用在了地方政府认为的更好用途上。但是，深入地分析可以发现，保障房供给不足的深层次原因在于中国特殊的转轨体制。中国式的财政分权体制和以GDP为主的政绩考评机制促成了增长型地方政府，导致地方政府缺乏保障房供给的财政激励与晋升激励。（见图1）。 （一）财政分权体制 始于1994年的分税制改革实质上是中央政府与地方政府之间的财政收入分权改革，财政支出责任基本上没有明显变化，地方政府仍然需要承担基本公共物品的供给责任。为了缓解省级以下政府的财政支出压力，分税制改革默认了地方预算外收入的存在，地方政府具有寻找预算外收入来源的强烈激励。在现行城镇土地管理体制下，中国城镇土地全部归国家所有，土地所有权由国务院代表国家行使，并由地方政府代理行使（具体负责出让土地使用权）。分税制改革之前，土地出让收入由中央政府和地方政府按比例分成；分税制改革之后，城镇土地出让收入主要归地方政府所有。2002年土地出让“招拍挂”制度实施以来，以“招拍挂”方式出让城镇土地而获取的巨额土地出让收入成为了地方政府最重要的预算外收入。另外，分税制改革后，与房地产相关的土地增值税、城镇土地使用税、契税，以及与房地产业和建筑业相关的营业税，均属于地方财政收入范畴，地方政府逐步拥有相对独立的利益结