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涨价归公的理论阐释 长期以来，土地征用补偿一直是长期存在的问题。基于大陆土地公有制的基本制度, 在城市快速扩张的过程中, 为取得城市建设用地, 征收农地是政府的必经之路。但随着征地需求的快速增加, 地价日益飞涨, 农民权利意识的觉醒, 征地过程中涉及的巨额土地增值分配问题成为各方利益主体激烈冲突的根源。被征地农民在征地补偿问题上对政府和开发商的不满和激烈抗争成为阻挠征地推行的主要障碍。为此, 大陆政府积极推进征地补偿制度的创新改革, 各地在实践上也有各类创举。为探究更合理、更易推行的大陆征地补偿制度改革, 本文从“涨价归公”的基本原理出发, 借鉴台湾在获取城市建设用地时采用的市地重划和区段征收两种手段的成功经验, 来指导大陆征地补偿制度改革中的补偿原则, 探索和改进可行的补偿模式———留用地安置补偿。 1 土地利用规划管制与公共投资改良:“涨价归公”与“外部性” “涨价归公”是孙中山“平均地权”理论的核心内容。“平均地权”在于使由社会改良和工商业进步带来的土地增值归社会全民共同所有, 即“涨价归公”, 从而实现人民对土地收益的均享。并且, 所谓“均享”乃是指“按劳所得”的“均享”, 平均地权不仅要维护社会利益分配的公平, 也要保护私人财产的权益。孙中山将土地价值分为“社会增值”和“个人改良价值”的观念, 后继学者进一步从价值分配的角度, 将土地价值分为素地价值、自然价值与个人改良价值三部分。后又将素地价值解释为现在价值, 与未来价值 (包含社会增值与个人改良价值) 相对。归根究底, 其实质均是指因社会经济发展, 而非土地持有人在其土地上投资劳力或资本而产生的价值。 社会增值 (自然增值) 的原因, 可被归纳为人口增加、交通开辟、富源开发、社会繁荣或社会进步与政府建设等。其中, 人口增加这项因素反映在土地使用计划管制上。而其余因素均为政府支出费用从事建设及建设后所获得的结果, 可统一归纳为公共设施投资建设。此外, 建设过程中还会涉及到土地平整、地籍整理、政府或公共机构提供服务管理维修之类的投入, 可与前述公共设施投资建设等项目纳为一起, 统称为公共投资改良。据此, 土地增值的根源最终可分为三个部分:土地利用规划与管制, 公共投资改良, 个人投资改良。按照“涨价归公”的理念, 由土地利用规划管制和公共投资改良产生的土地价值的增加便应归全民公有。 “涨价归公”可以实现社会公平, 使大多数人的生活得到保障和改善。同时, 基于外部性理论, 土地价值的“涨价归公”还可以纠正外部性, 提高社会效率, 实现社会利益的最大化。当一个人从事一种影响旁观者福利, 而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时, 就产生了外部性, 如果对旁观者的影响是不利的, 就称为“负外部性”, 如果是有利的, 就称为“正外部性”。外部性会导致市场失灵, 使社会福利不能达到最大化。一般的公共投资改良 (如公园、学校、文化中心、图书馆、体育馆、医院等) 会对周边地区产生正的外部性, 使收益区域的土地升值, 但土地所有权人却并没有为此支付报酬。政府往往通过对土地所有人征税来使这种正外部性得以体现, 利用税收支付公共设施与服务, 从而改善地区的公共设施建设状况。 土地利用规划管制是政府为了纠正土地资源利用的负外部性而采取的管制措施, 为全社会的整体利益而限制了一些地区发展成为都市的权利。这种限制又产生了新的外部性。对于规划允许进行城市开发的地区, 区域土地价值要远远高于受规划管制地区的区域土地价值。开发地区的居民从土地利用规划中获得了好处, 但并没有支付相应的报酬, 不可开发地区的居民收益由于土地利用管制而减少, 但却并未获得补偿。基于此, 各国采用的解决方式有规划及管制补偿、可转移的土地发展权、土地发展权优先购买、土地重划等。 “涨价归公”要求将土地利用规划管制和公共投资改良产生的土地增值归为全民公有, 正是纠正了公共投资改良和土地利用规划管制的外部性, 从而可以使社会福利最大化, 提高社会效率。 2 土地产权性质的转变 “涨价归公”原理的实践中, 台湾市地重划与区段征收是典型的成功案例。同大陆征地一样, 台湾市地重划与区段征收是取得城市建设用地, 进行公共设施建设、产业开发、居民住宅建设, 促进城市发展的重要手段, 其中都涉及到土地产权性质的转变。然而, 大陆征地过程中常因补偿制度的不完善而引发一些社会问题, 相比大陆征地, 台湾区段征收的推行则较为顺利。实践证明, “涨价归公”的利益分配原则能很好地指导土地问题的解决, 台湾的成功实践对于大陆征地补偿制度的改革建设具一定的借鉴价值。 2.1 重划、公共设施的土地的开发和保护 台湾市地重划是指:“依照都市计划规划内容, 将都市地区一定范围内之土地, 全部重新规划整理, 兴办各项公共设施, 并于扣除法律规定之公共设施用地