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南水北调东线工程开发区模式流域管理研究 南四湖位于江苏省和山东省的交界处。它与南阳、昭阳、独山和微山相连。水库建成后分为以下两个湖泊。上级湖包括南阳、独山及部分昭阳湖;下级湖包括微山湖及部分昭阳湖。它是全国第6大淡水湖和我国北方地区最大的淡水湖,也是江苏、山东2省供水区的主要供水水源地。 南四湖是汇集苏、鲁、豫、皖4省32个县(市)的53条河道来水的出口湖泊。历史上,由于黄河夺了泗水和淮河的河道,造成这个地区水无出路,山东省韩庄以上流域洪、涝、旱等自然灾害频繁,是我国的重灾区之一。1949年以来,南四湖兴建了一大批水利工程,初步形成了具有蓄水、防洪、排涝、引水灌溉、城市供水、水产养殖、航运及旅游等多种功能的工程体系。这些体系在抗御水旱灾害、保持社会稳定、保护水土资源、改善生态环境、促进社会经济发展等方面发挥了重要作用。 随着经济社会的发展,南四湖流域上游水资源用量不断增加,入湖水量却越来越少,供水区水资源供需缺口越来越大,水污染也加剧了南四湖周边地区的水资源供需矛盾。南四湖地处苏鲁2省交界,历史上就是边界和水事矛盾高发区。近年来周边地区用水量增加,干旱年份缺水较为严重,各用水户争水矛盾日益突出。1983年,南四湖交由沂沭泗水利管理局(以下简称沂沭泗局)统一管理,上级湖、下级湖水位由水利部统一调度,情况有所好转,但由于管理体制的缺陷,仍存在许多矛盾。目前,南四湖流域实际上处于2省分割管理模式,未能实现真正的统一管理。 1 项目运行管理方面 东线工程是在现有工程基础上兴建的,其调度运行与现有工程的防洪、除涝、供水和航运等功能的利用密切相关。尤其是苏、鲁省界段工程,它涉及沂沭泗流域南四湖地区的防洪、水资源管理调度和南水北调工程实施后的省际交接水管理问题,省际矛盾突出,管理问题较为复杂。 依据国务院南水北调建设委员会2003年10月印发的《南水北调工程项目法人组建方案》通知,南水北调工程建设委员会办公室(以下简称南水北调办公室)初步拟定了南水北调东线第一期工程的管理体制与机构设置方案,即分别由江苏、山东2省组建东线江苏有限责任公司和东线干线有限责任公司作为各省境内工程的项目法人,负责境内工程的建设和运行管理;省界工程由两项目法人以合同方式委托淮河流域水利委员会(以下简称淮委)下属专业化建设管理机构负责建设和运行管理。考虑到东线江苏有限责任公司涉及省际水事的管理和运营,南水北调办公室建议淮委派出代表作为独立董事参加董事会。 南水北调办的项目法人组建批复方案具有很多优点,但以下问题还有待进一步研究:一是公司运营问题。从企业组成要素看,项目法人作为股份制企业,由于南四湖地处两省边界其产权不易界定、水商品交易边界不易界定等原因,两个企业之间不能顺利进行直接的契约关系,为法人治理结构的股份制企业运营带来困难。而淮委作为协调机构,又缺乏履行职能的必要手段;二是权属问题。目前,还没有确定骆马湖、中运河和南四湖水资源的产权归属,尤其是南四湖的水权。南四湖涉及江苏、山东两省,如果简单地按照行政区域来划分水权,把南四湖水资源分开划归两省,分别由东线干线公司和东线江苏公司进行资产经营,就破坏了南四湖水资源的自然属性,有悖于水资源统一管理的要求;此外,东线干线公司(暂委托山东省管理)从南四湖的哪里取水?由于南四湖属省际边界湖泊,按行政区划属山东省微山县,但对于南四湖的水资源,山东省和江苏省都有使用权,即下级湖江苏和山东都有用水权,以江苏用水为主;上级湖山东和江苏都有使权,以山东用水为主。当南水北调东线开通后,如果山东方面从江苏境内直接向南四湖调水,在向对方付出较大的水资源使用费后,而湖西侧属江苏地界,当地企业、农田再行由湖中引流回灌不易控制,容易形成江苏卖——山东买——江苏用的态势。显然不是山东方面所不愿意看到的。此外,北上的长江水和骆马湖、南四湖的当地水混合后,也难以界定区分长江水与当地水、自然水还是商品水?因此,项目法人组建批复方案在苏鲁省界水资源管理体制方面不够细化,需要进一步深入研究。鉴于目前南水北调东线工程运行管理的实际情况以及南水北调东线开通后的需要,在选择今后南四湖运行管理体制方案时应当充分考虑上述情况。 2 南四湖运营管理体制的建立 2.1 有利于解决水权之争,促进社会经济稳定发展 南水北调东线工程南四湖运行管理体制的构建必须同时兼顾江苏省、山东省和国家3者的利益,既要保证国家对全国水资源实施宏观调配、解决北方干旱缺水问题的战略性目标的实现,又要有利于解决苏鲁边界水权之争,以水资源统一管理为手段,协调地区之间和生活、生产、生态之间用水关系,促进南四湖水资源节约、保护和合理利用,促进南四湖供水区社会经济的稳定发展。 具体来说,南四湖作为整个南水北调东线工程的重要组成部分,必须贯彻国家关于南水北调工程政府宏观调控、市场运作、用户广泛参与的管理体