(2.23)--中国地方政府投融资改革70年：回顾与展望.pdfVIP

研究探索 中国地方政府投融资改革 70 年 ： 回顾与展望 内容提要：论文梳理 了我国地方政府投融 资 70 年 的发展 改革历程 ，总结我国地方政府投融 资模式历经了集资收 费、融资平台公司 、PPP 、政府债券等阶段性演变。总体来看 ，我国地方政 府投融 资演变的特征是：地方政府投融 资极 大支撑 了地 区的经济增长和城市化进程 ；地方政 府投融 资的产生与发展具有重要的制度根 源；地方政府投融 资模式的演变是 中央政府和地方 政府共 同推动的结果 ；地方政府投融 资的发展缺 少法律体 系作 支撑 。 关键词：地方政府投融 资 土地有偿 出让 融资平台公司 政府债券 中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：2096-1391（2021）06-0026-12 DOI:10.19477/j.cnki.10-1368/f.2021.06.002 一、问题的提出 面对后疫情时代错综 复杂 的国际政治经济发展环境 ，《中共 中央关 于制定国 民经济和社会发展 第 十 四个五年规划 和二 ○三五年远景 目标 的建议 》（以下 简称 《建议 》）提出 ，在“十 四五”期 间构建 以国内大循环为主 、国内国际双循环相互促进的新发展格局 。《建议 》同时提出要实施交通强 国、县 域补短板 、新基建 、乡村振兴等一 系列促进经济增长的重要举措 。这表 明，在逆周期调节力度加大 的背景下 ，地方政府对 资金需求将 明显增强 ，急需通过构建多层次 、高效率 、运行规范 、可持续 的地 方政府 投融 资体 系 以缓解筹 资压力 。 自新 中国成立以来，为开辟新 的资金来源渠道 以投资基础设 施建设等 ，地方政府一直在尝试可利用 的投融资方式 。尤其是 1994 年分税制改革后 ，财政体制从行 政 型分权转变 为经济 型分权，一方 面 ，明确界定中 央与省 之 间 的收支 责任划分 ，另一方 面 ，赋予 了 省级政府制定省 以下各 级 地 方政 府 间收 支 责任 安 排 的 自由裁量权，地方财政 特别是市 县级 政 府 面 临严 重的财权上移 、支 出责任下放 的资金供需 困境 。为解决资金供需矛盾 ，中央政府及地方政府 不断探索有效 的投融资模式 。 总体来 看 ，新 中国成立以来特别是 在改革 开放后我 国地方政府通过投融资极大促进 了城市基 础设施建设 ，为推动城市化进程及改善 民生发挥 了重要作用 。但同时 ，由于融资规模持续扩大带来 的债务 风险 ，中央政府对 地方政府 投融 资适时进行了规范 和管制，地方政府投融资模式也 随之不 断发生变化，进而我 国地方政府投融资体制也在不断演变 。地方政府投融资历经多次 的“放开 - 收 紧 - 再放开 - 再 收紧”的演变 ，已经成为我 国推动城市化进程及实现经济增长的重要组成部分 。本 文将梳理我 国地方政府投融资体制演变 的发展 脉络 ，探究地方政府 投融资演变 的特征及背后 的动 力 ，提出未来一段 时间地方政府投融资发展可行 的路径及方 向。 中国地方政府投融资改革 70 年：回顾与展望 二、我国地方政府投融资改革发展历程 （一）萌芽阶段 ：1950-1978 年 该 时期内 ，我 国实行 高度集 中的计 划经济体制和“统 收统支 ”的财政管理制度 ，政府 的投融 资 活动整体规模较小 ，地方政府投融资处 于萌芽 阶段 ，主要采取了发行公债 的模式 。由于该 时期财政 的主要 目标是实现 收支平衡 ，政府发债 的主要 目的是为 了弥补赤字 ，筹措经济建设 资金 ，是在 国家 财政 困难情况下 的应急措施 。1950 年及 1954 年 ，中央政府 曾两次组织发行 国内公债 ，分别 为“人 民 胜利折 实公债 ”和“国家经 济建设 公 债 ”，这 时地方政 府 主要 承担 了公 债 的推 销 责任 ，而非发债 主 体 。1950 年东北地 区发行 的“东北生产建设折实公债 ”是我 国地方政府债券最早 的起源 。随后 中央 决定从 1959 年开始停止 国债券发行 ，特批地方政府 为筹集经济建设 资金发行 比较短期 、面额较小 的地方公债 。 自 1959 年至 1961 年 间 ，以四川