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整体性治理一种新型的思想从新公共管理到整体性治理 20世纪90年代末，新的公共管理进入了新的公共管理时代。在美国,对新公共管理进行批评并对它大有取代之势的是新公共服务。新公共服务的代表性人物罗伯特·登哈特甚至认为新公共服务已经成为公共行政的一种模式,尽管不少人对此存有疑虑。在英国,对新公共管理的批评发展出来的是整体性治理模式(holistic governance),其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。这一理论的影响力在逐步增强,以至有人认为该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论。本文对这一整体性治理的思想做一简单介绍和评价,以期引发对此理论的关注。 一、 整体主义的观点和方法 整体性治理的理论建立在两个背景之上:一是盛极一时的新公共管理的衰微;二是信息技术的发展,即数字时代的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面:(1)强调分散化。将大的等级部门分开,其方式就像早期一些大的私人公司从U 型结构到M型结构的变化一样。在内部实施扁平的结构,重新规定信息和管理系统,以促进不同的控制形式。(2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结构,以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过增加内部使用的竞争过程来分配资源,以取代等级式的决策。国家行政和公共物品提供的一些“核心”领域开始萎缩,供应开始多样化。(3)强调激励。从建立在分散的公共服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激励。在公共领域,这一转变意味着一个往底层团体的运动。 通过对一些发达国家(美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰以及荷兰)的公共管理系统的实证研究,登力维认为这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变化。过去二十年时间里,无论是在学界还是在政府部门占主导的治理理念——新公共管理已经寿终正寝。尽管这一运动的少部分内容还在进行,但新公共管理的关键部分由于导致了组织上的灾难已经倒转,相当大的一部分已经停止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理的三个方面指出了它的变化。首先,在分散化方面,购买者-提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留;通过比较进行竞争被终止;只有改进的绩效衡量结构和绩效合约表还在延续。其次,在竞争方面, 准市场和凭证计划被部分或整体保留,而外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止;还在延续的有以消费者为标记的资助和使用者控制。 最后,在激励方面,部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的资本市场。资产所有的私人化 、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展 、重视公共部门的平等和强制性效率奖。 希克斯则认为,整体性治理作为一种解决方式,它针对的是在20 世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况,整体主义的对立面是破碎化。希克斯认为,从功能上讲,碎片化的治理有以下一些问题:(1)转嫁问题,让其他机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯罪问题,而司法系统则不得不出面解决这一问题。(2)互相冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突,或者,尽管一些机构从事同一政策目标,但它们的运作却互相拆台。例如,惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯罪,但在一些具体领域两者常常发生冲突。(3)重复,它导致浪费并使服务使用者感到沮丧。(4)互相冲突的目标,一些不同的服务目标会导致严重的冲突,比如,警察搜取可能导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发生冲突。(5)由于缺乏沟通,不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。(6)在对需要做出反应时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的力量解决问题,但最后却并没有满足真正的需要。(7)公众无法得到服务,或对得到的服务感到困惑,他们常常不知道到那里去获得恰当的服务。(8)由于没有考虑问题的原因,而是强调可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。 整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在登力维看来,信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用,还因为它占据了许多公共管理的中心位置。这可以从四个方面来加以体现:第一,最初以纸质后来以电子为基础的信息系统在建构作为社会-技术系统的现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官僚机构的发展,政府对信息技术人才的需求