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行政程序的价值和功能

什么是行政程序?为什么要研究行政程序？它对依法行政和

法治政府建设有什么作用？

从大的依法行政层面来讲。行政程序制度不仅给行政权力的

运行提供了一个科学、民主的载体；行政程序制度建设，也是现

代法治政府建设的一个重要组成局部。

依法行政不仅要求行政活动实体合法，也要求行政活动程序

合法。行政程序使社会公众特别是行政相对人、利害关系人充分

参与到行政程序中来，从而增加了社会公众、行政相对人、利害

关系人对行政行为的认同感和主体感，有利于对行政权力进行有

效的监督，也有利于提升行政行为的执行效果。

行政程序制度已经成为现代行政法的一个核心内容。通过行

政程序对行政权进行标准，保障相对方的合法权益，促进政府和

公众之间的良性互动，提升行政效率，已成为当代行政法和公共

行政共同关注的问题。近年来，我国的行政体制改革和政府的职

能转换，都将“公开、公正、公平〞的行政程序制度建设作为我

国民主法制建设的一个重要目标。

从小的行政执法层面来讲。长期以来受“重实体、轻程序〞

的思维定势的影响，各级行政执法机关和行政执法人员的执法能

力和执法水平以及执法方式存在不少问题。一是缺乏正当法律程

序的行政执法理念；二是行政执法工作中不依照法定程序办事，

甚至滥用职权、执法犯法的现象普遍存在。温家宝总理指出：目

前在行政执法工作中，无视执法程序的现象十分普遍，这是滥用

职权和执法犯法的一个重要原因，各级政府机关及其工作人员必

须养成按法定程序办事的习惯，行政决定要符合法定程序，执法

行为要遵守法定程序。

既然行政程序有如此重要的价值、功能和作用，我们就有必

要对行政程序做个研究。在此我将自己对行政程序学习与思考的

一些体会，向各位领导作以简要介绍，不妥之处敬请指正。

一、什么是行政程序--行政程序的根本概念1.行政程序程

序：是指行为从起始到终结的过程。构成程序的过程包括行为的

步骤、方式以及实现这些步骤和方式的时限和顺序四个要素。法

律程序，那么表现为复数以上的人按照一定的步骤、方式、顺序、

时限，做出选择或决定的过程，以及在这一过程中当事人之间的

相互关系。

行政程序是指行政机关实施行政行为所应遵循的方式、步骤、

时限和顺序。也可归纳为它是行政主体及行政相对人依照一定的

步骤、方式、时限和顺序做出行政行为的过程，以及在这一过程

中行政法律关系主体间的相互关系。

行政行为的方式、步骤〔步骤：实现某一程序的假设干必经

阶段。方式：实现行为的方法和形式〕构成了行政行为的空间表

现形式；行政行为的时限、顺序〔完成这一程序的过程，需要一

定时间，为提高效率，有时完成程序步骤还需要遵循先后顺序〕

构成了行政行为的时间表现方式。行政程序本质是行政行为空

间和时间表现形式的有机结合。

不同的行政行为有不同的表现方式。行政行为的时间表现方

式因不同的行为而不同，例如，行为的步骤。标准性文件的制定

是一个抽象行政行为，表现为标准性文件的制定需要经过：立项、

起草、论证、合法性审查、集体讨论决定、公布、向上一级行政

主管机关报送、审查备案等步骤。而一个具体的行政行为，如行

政执法机关要对某一违法行为作出行政处分，该行为的步骤那么

表达为：立案、调查、证据收集、强制措施的采取、相对人陈述

理由、作出处分，对行政处分的具体行政行为不服行政相对人可

提起行政复议或提起行政诉讼。其行为作出的步骤显然与抽象行

政行为作出的步骤不同。

在具体的行政执法行为中，行政机关适用的一般程序与简易

程序在行为的空间方式上就有明显的不同。

〔具体行政行为中一般程序与简易程序在空间、时间表现方

式之区别〕行政行为的空间、时间方式最典型的表现是行政行为

不能越权、出格，顺序不能颠倒，重要的法定程序不能遗漏。)

空间、时

简易程序一般程序

间方式

违法事实确

凿并有法定

依据，对公民

处以50元以

除左栏外，行政机关发现公民、法人

适用的下、对法人或

或者其他组织有依法应当给予行政

情形者其他组织

处分的行为