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地方政府融资平台的风险及其防范

摘要：地方政府融资平台的建立和发展，为我国地方经济的发展筹集了大量

的资金。但是，随着地方政府融资平台的快速扩张，其所存在的各种隐性风险逐

渐暴露出来，探索有效的风险防范措施已成为当务之急。本文首先概述地方政府

融资平台的历史背景、特点、现状，然后分析地方政府融资平台的积极作用和存

在的风险，最后借鉴外国处理地方债务的方法提出防范我国地方政府融资平台风

险的建议。

关键词：地方政府融资平台风险防范

一、文献综述

巴曙松（2009）概括性描述了地方政府融资平台的发展及带来的风险，提

出应当着手对地方政府融资平台进行规范化、市场化、透明化改革。马庆琰、蔡

丽平（2010）认为政府融资平台多由地方政府提供隐形担保，这将导致在经济开

始加速回暖的“后危机时代”，政府融资平台的信贷风险亟需引起高度关注。国务

院发展中心课题组认为地方政府融资平台的风险主要表现在自身负债率过高，治

理结构不健全，担保承诺不规范，对土地升值依赖过大，偿债责任主体不明确，

地方财政风险过大，担保有名无实，多头借款，违规挪用等。李娟娟（2010）分

析了地方政府融资平台的现状，剖析融资平台急剧扩张所造成的地方政府的财政

风险，从城市基础设施建设的市场化、融资平台的市场化等角度提出化解风险的

对策。耿红斌（2010）认为地方政府融资平台存在规模增长过快，运作不够规范

等问题，建议进一步提升对地方政府融资平台贷款的风险识别及把控能力，采取

有效措施防范和化解地方政府融资平台贷款风险。单克强（2011）认为融资平台

贷款有两个主要风险：一是地方政府还款意愿非常差；二是土地收入作为还款来

源具有不确定性。他认为要积极防范地方政府融资平台贷款的风险，及时对地方

政府融资平台进行清理和规范，控制过度负债的风险。

综上所述，纵观国内对地方政府融资平台这一具有中国特色的新兴事物的

研究，可供参考的文献并不是很丰富。这些学者从风险评估的角度出发，研究地

方政府融资平台迅猛发展中所蕴藏的潜在风险和隐患，并据此提出改进和完善的

政策建议。但是他们强调地方政府融资平台对某一个部门或某一个局部的风险，

他们的研究很少涉及地方政府融资平台存在的风险对宏观经济运行的影响，缺少

全局意识。另外，对地方政府融资平台缺少一个系统性认识。

二、地方政府融资平台概述

地方政府融资平台，就是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或

注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格

的经济实体。地方政府融资平台主要表现形式为建设投资公司、建设开发公司、

投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公

司、国有资本经营管理中心等。

（一）历史背景

财政分税制改革之后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入

中的比重逐渐下降，而事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐加大，导致地

方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口。地方政府通过构建融资平台公司，

一方面，由于这些平台公司具有的特殊政府背景，使其比较容易获得银行贷款和

发行城投债；另一方面，融资用于基础设施、城市公用服务和环境等方面，促进

了地方经济发展和城市化进程。

（二）特点

1.地方政府投融资平台的资本金构成主要是财政资金，此外还存在土地划

拨、股权划拨、债权划拨等多种出资形式。

2.地方政府融资平台的融资渠道是以银行贷款为主，其他融资形式为辅。

总的来看，有五种基本类型：一是通过间接融资方式，即以土地资源和政府信用

作抵押或担保，政府预算兜底的形式向银行贷款；二是利用上级转贷资金，如中

央扩大内需资金、省调控资金等；三是借助实体企业开展的贷款业务；四是发行

企业债券；五是进行信托融资。

3.地方政府融资平台的资金主要用于政府项目投资，投资的重点依不同地

方的规划和融资平台的职能划分不同各有侧重。但总体而言，地方政府融资平台

资金投向城市基础设施建设的比重较高，无收益项目或低收益项目所占比重比较

大。

4.从还款来源与贷款担保来看，融资平台的还款来源包括项目和企业经营

活动、资产转让、投资收益等所产生的资金，以及根据其他约定所获得的资金；

而贷款担保主要通过自有资产、项目收益权、回购协议项目下收益、收费权、资

产转让收益等向金融机构提供质押担保。

（三）现状

2010年，随着地方政府融资平台的数量和融资规模的飞速发展