耕地“非粮化”：内涵要义、治理约束及路径选择_WORD.pdfVIP

∗本文系国家社会科学基金项目“三重特征下的耕地‘非粮化’分类治理策略研究”（编号：22BJY004）、四川特色哲学社会科

学规划“乡村振兴”重大项目“四川落实粮食安全责任的实践研究”（编号：SC22ZDTX03）、四川省社会科学院“中国特色‘三农’

理论与实践”科研创新团队建设资助成果。

耕地“非粮化”：内涵要义、治理约束及路径选择*

虞洪牛卓美

［摘要］耕地是保障粮食和重要农产品安全供给的基础支撑，切实保护耕地是关系国计民生的

头等大事。当前，我国耕地“非粮化”倾向较为严重，对保障粮食安全造成了极为不利的影响。研

究发现，耕地“非粮化”防治过程中面临着农民种粮积极性不高、产业退出成本高昂、自然生产条

件限制、地方财政负担较重和耕地权能主体缺位等多重现实约束。基于此，提出提升种粮综合效益、

建立分步复耕还粮机制、分类优化粮食产业基础设施、完善主产区配套支持政策、激励耕地权能主

体共同参与的耕地“非粮化”治理路径选择及其政策建议，以求突破耕地“非粮化”防治政策实施

的现实阻碍，统筹推进“非粮化”防治任务落地落实，构建多元主体参与“非粮化”防治的长效机

制。

［关键词］耕地“非粮化”内涵要义治理约束路径选择

［中图分类号］F301.21［文献标识码］A［文章编号］1003-7470（2023）-09-

0001（10）

［作者］虞洪研究员四川省社会科学院与西南财经大学联合培养博士后四川成都

610072

牛卓美四川省社会科学院四川成都610072

一、引言与文献综述

习近平总书记高度重视耕地保护问题，并作出重要指示：“耕地保护要求要非常明确，18亿亩

耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”面对新冠疫情导致的国际市场不确定性加

大与国内粮食安全保障需求日益提高叠加，我国要逐渐建立一个“以国内大循环为主体、国内国际

双循环相互促进”的新发展格局。在此格局之下，粮食作为关系国计民生和国家经济安全的重要战

略物资，保障粮食安全是发展内循环经济的前提。但是，我国工业化和城镇化的快速推进，使得耕

地资源尤其是优质耕地资源更加紧缺。农药化肥、能源的价格持续上涨，导致农资购买成本、农机

使用成本和粮食运输成本等增加，从而缩小农民种粮收益空间，农民种粮积极性降低。同时，随着

经济的发展，城乡居民生活质量逐步提高，居民食品消费结构已由单一趋向多元、由满足温饱转为

注重营养均衡，从而使得除粮食以外的水果、蔬菜等副食产品的需求不断增长，与之相对应的是农

业种植结构中经济作物的种植比例不断上升和粮食作物的种植比例相对下降。因此，农业特色产业

的规模化发展，对粮食生产所需耕地造成挤压，我国耕地保护和粮食安全保障面临严峻的挑战。所

以，必须加强对耕地的用途管制，防治耕地“非粮化”，实现农地农用、良田种粮。

现有文献对耕地“非粮化”的研究主要集中在以下四个方面：一是对我国耕地“非粮化”现状

的统计描述。孟菲、谭永忠等基于2004—2018年的相关统计数据得出，中国“非粮比率”变化

量在空间分布上大致呈由东北向西南逐渐升高的格局，且四川、贵州、广东、云南、重庆处于持续

增长趋势，“非粮化”形势日趋严峻；〔1〕易小燕、陈印军对河北省179个和浙江省177个农户

的调查结果显示，农户转入耕地的“非粮化率”已经高达原有耕地的5倍左右，〔2〕表明耕地流转

中的“非粮化”现象更为严重；孔祥斌通过对全国11个省、22个市、44个县的实地调查认为，

目前我国耕地“非粮化率”约为27%，且全国各地区耕地“非粮化”的类型、程度存在差异，其中，

西南地区“非粮化率”最高，约为46%。〔3〕二是关于耕地“非粮化”对粮食安全的影响研究。首

先，在对耕地质量的影响层面，李超、程锋指出，种植旱生林果木类经济作物如茶叶、水果等会破

坏耕地原有的土体结构进而降低耕地质量，长期种植根系发达类经济林木，易诱发土壤贫瘠、酸化

等土壤退化现象；〔4〕其次，在对粮食安全的影响层面，陈璐、胡月、韩学平认为，粮食主产区的耕

地“非粮化”问题将对国家一定时期内的耕地配置和利用产生影响，从而不利于粮食安全保障；〔5〕

再者，在对不同主体的影响层面，吴郁玲、张佩等认为，耕地“非粮化”一定程度上迎合了地方政

府和农民的短期发展需求，而长期来看却不利于维护中央政府乃至全社会的共同利益。〔6〕三是关于

耕地“非