政策、法律和制度.pdfVIP

一、政策、法律和制度概念分析

“政策是国家或政党完成一定时期任务而规定的活动准则。”“政策是政党或国家为实

现一定历史时期的任务而制定的行动纲领、方针的准则。”“政策是政党、国家实现其领导和

管理的根本性环节，是政党的一切实际行动的出发点和归宿，也是国家实现其职能的决定性

手段。”英文的政策（policy)一词主要是指政党、政府等组织为了完成特定目标对所要采取

的行动的一种表达形式。在日本，政策指政党、政府在政治上所采取的方针、策略以及推行

此方针、策略所采取的手段。笔者认为，政策是党和国家为实现一定历史条件下的任务与目

标而规定的活动原则与行动准则。政策主体主要是政党、政府主体，有的还包括社会集团。

因此政策通常分为政党政策和国家政策。而且党和国家的基本政策和大政方针，往往体现在

宪法和基本法律之中，是宪法和法律的核心内容。

“法律是什么呢?法律就是取得胜利、掌握国家政权的阶级的意志的表现。”“法律是统

治阶级意志的表现。”法律在“广义上泛指一切规范性法律文件。如法律、行政法规、地方

性法规、行政规章等，狭义上指拥有立法权的国家机关依照立法程序制定和颁布的规范性文

件。”法律是“国家按照统治阶级的利益和意志制定或认可、并由国家强制力保证其实施的

行为规范的总和，包括宪法、法律、法令、、行政法规、条例、规章、判例、习惯法等各种

成文法和不成文法”。“法律由一个社会公认为具有约束力的该社会的习俗、惯例和行为法规

组成的学科和专业。，”“宪法、法律、法规并称时的法律，即为法律的特定含义，通常所说

的狭义的法律，所指范围包括基本法律和基本法律以外的其他法律（即非基本法律）。”法律

有广义和狭义之分，广义包含了所有法的意义，狭义是除宪法以外的法律。这里讲国家关于

村民自治的法律，包含了宪法关于村民自治的规定和其他法律、法规以及地方性法规。

制度主要是指规则、法度、章程、规矩等。秩序通过成文规章形式表现出来，就是制

度。“制度是办事规程和行为准则。”“制度是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程：

如工作制度，学习制度。”“在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系，

如：社会主义制度，资本主义制度。”概而言之，制度是一个完整体系，是办事规程和行为

准则的总和，它有实体性制度、程序性制度之分，有根本制度、基本制度、工作制度之分等

等。

二、政策是法律、制度的依据

“政策与法律是调整社会关系的两种相互联

系又有区别的形式，也是治国的两种互为补充的手段。它们都是统治阶级意志的体现，属于

上层建筑范畴，反映经济基础的要求。”政策与法律在本质上是一致的。列宁指出：“法律是

一种政治措施，是一种政策。”彭真同志曾指出：“我国的法律和政策是统一的”，“我们把那

些经过实践的检验证明是成熟了的政策，用法律形式固定下来”。

中国共产党是我国的执政党，党的政策是党在一定历史时期为实现一定任务而规定的调

整国内外多方面关系的行动依据和准则。它理所当然在国家生活中居于重要地位。对国家法

律的制定与执行起着不可代替的指导作用。党的政策指导国家法制建设的各个环节，表现在

立法上，它是国家制定法律的依据，是立法的指导，是立法的先导；在法律实施中，它指导

执法与司法。而且由于法律比政策具有更大的稳定性，因而对改革中出现的新的社会关系，

往往首先都由党的政策来调整。党关于村民自治的政策，就先于国家有关村民自治的法律，

因此起到了先导和指导作用，并成为其立法依据。在农村改革初期，当村民自治刚刚萌芽时，

党就及时给予政策支持，并在发展中不断给予新的政策引导和指导。经过较长一段时问的发

展和检验，村民自治已逐步成为一项成功和成熟并具有长期稳定性的政策，1982年条件成

熟时即上升为法律，正式写入宪法，并在1987年，颁布了《村民委员会组织法(试行)》。试

行法通过10多年的运行，新的政策又不断予以补充和完善，1998年，国家在进一步修改的

基础上正式颁发《村民委员会组织法》。

同时，政策与制度是统一的，它们都是上层建筑的重要组成部分，都具有规范性和约

束力，是行动的依据和准则。党的政策作为比较大的原则规范和准则，为制度提供指导，和

法律一样是建立制度的依据。有学者把党的政策和制度比做过河，党的政策是目的和结果，

制度是行为人的过程和方式，要达到过河的目的，需要通过船或桥，制度就起着船或桥的作

用，没有船或桥，无法达到过河的目的，失去过河这一行为目的，船或桥也就失去存在的价

值。

三、法律是实现