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城市垃圾处理收费若干问题探讨

2002年6月，经国务院同意，原国家计划委员会和国家财政部、建设部、环保总局联合下发了《关于实行

城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（以下简称“通知”）。以生活垃圾处理收费为突破

口，推动垃圾处理的产业化进程，由此，城市生活垃圾管理将摆脱长期来政府统揽统管的事业型发展模式，

逐步步入企业化经营、社会化参与、市场化运作的产业型发展模式的轨道。可见，“通知”的颁发，在城市

生活垃圾处理发展史上具有里程碑的意义。

两年来，全国已有13个省、自治区、直辖市制定了生活垃圾处理收费管理办法或相关法规、政策；有118

个城市实行了城市生活垃圾处理收费制度，还有相当一部分城市将要开征垃圾处理费。但从总体情况看，

目前的垃圾处理收费机制还很不完善。一是开征面太小，已开征城市只占全国城市比例的18%。二是收费

标准低，全国收费标准平均为3--4元/月左右，低的仅0.5元/月。三是收缴率偏低，收费十分困难，收缴率

低的城市有的只收到百分之十几、二十几。四是收费方式不一，收费成本较高，各地正在探索的方式不少，

但好的典型不多。五是缺乏统一的管理规定，垃圾处理费的收取和使用不规范。

开征生活垃圾处理费是促进环卫行业发展的重要举措，是缓解城市生活垃圾处理成本压力，推进环境

卫生事业迈进产业化、市场化发展的重要一步。就我市而言，近几年来，我市生活垃圾产量逐年增加，2000

年全市垃圾产量为273768吨，2001年为289195吨，2004年达到307940吨、2005年达到317307吨，垃

圾产量的逐年增加，日常收集、运输、转运、处理各环节的作业成本相应增加，而仅仅依靠政府部门的投

入是远远不够的，按照“谁污染、谁付费”的原则，我市可在认真调查研究的基础上，开征生活垃圾处理费，

对缓解城市生活垃圾处置压力，提高生活垃圾处理水平，更好的防止垃圾污染对自然环境的影响具有重要

的作用。下面就开展实行生活垃圾处理收费工作中的几个问题进行初步的探讨。

1、垃圾处理收费是“费”还是“税”

国家四部委“通知”表述的很明确，生活垃圾处理费是“费”，不是“税”。

在市场经济条件下，政府对城市环境卫生的管理，主要是依靠法规、规划、标准等，运用市场手段来

组织环境卫生公共服务，向社会提供环境卫生公共物品。

环境卫生公共服务按其性质可有不同分类。如城市道路保洁，属纯公共物品，由于其供给上的非排他

性和消费上的非竞争性，以及使用上的“搭便车”现象，故其价格和付费者都较难确定；因此，对道路保洁

的投入，政府通过企业、社会团体、公民的相应税收来实现。而如建筑渣土的运输处置，属私人物品，它

则是以价格的形式，直接通过市场交换来完成。

长期来，我们把生活垃圾处理视作纯公共物品，由政府的财政包揽，结果并不理想。其实，在现实生

活中，还存在一些“准”公共物品（收费物品），这类公共物品的非排他性和非竞争性表现程度相对弱一点，

特别是地区性的“准”公共物品，其受益范围相对集中，故其价格较易确定，这就为收费提供了可能性。因

此，对“准”公共物品的提供，目前更多采取收费加补贴的方式来实现，但要依法规范收费行为，合理确定

其收费标准（一般以不超过成本为原则）和收费对象（按“谁受益，谁付费”的原则确定），防止不规范的乱

收费。

2、垃圾处理费性质的界定：行政事业费或经营性收费

国家四部委“通知”明确指出：“按照垃圾处理产业化的要求，环卫企业收取的生活垃圾处理费为经营服务性

收费”，“目前垃圾处理费仍按行政事业性收费管理的，应创造条件，结合环卫体制改革，尽快向经营服务

性收费转变。”

“通知”对生活垃圾处理费性质的界定是确切的，即应界定为经营性收费。这是因为：

(1)确定为经营性收费，符合生活垃圾处理产业化发展的基本要求。

(2)确定为经营性收费，适应当前环境卫生作业服务事业单位转制为企业的基本趋势，有利于尽快培育

环境卫生作业服务的市场主体。

(3)确定为经营性收费，有利于加强政府对环境卫生作业服务市场监管和公众对环境卫生作业服务企业

的监督。

同时，“通知”正视当前城市环境卫生管理体制的现状，认同了开征生活垃圾处理费将会是一个由事业

性收费向经营性收费转变的过程，但又强调要加快这一过程的转变。

但从实际来看，目前实施由环卫部门直接向用户征收生活垃圾处理费的方式是存在一定障碍的：

（1）环卫部门面对诸多分散的用户直接征收，在收费机制建立之时，社会认同度还不高的情况下，是

很难操作的。同