我国城市公共交通的补贴机制.pdf

城市公共交通行业在很大程度上承担政府公共投资品的供给

任务，无论在哪个国家都具有公益性与福利性的特点，公交企业的

经营不仅要考虑经济效益，更要考虑社会效益。这一特性决定了公

交企业不能像一般的工商业一样走完全市场化道路。政府建立相应

的价格管制与补贴模式的目的是要在社会福利最大化与提升资本

效率之间寻找到平衡点，从而既能确保公共目标的实现，同时又能

激励运营企业提高效率。

一、低价管制与补贴机制

政府对公共交通服务价格进行监管的原因在于，

第一，城市公共交通尤其是轨道交通具有自然垄断性，不可

能通过市场竞争获得合理价格，因此企业的定价处于政府监管之

下，防止企业利用垄断地位制定垄断高价。

第二，公共交通承担这两项社会责任，一是普遍服务的责任；

二是引导人们出行方式，最大限度的吸引客流量。普遍服务的责任

表达在解决无力承担私人交通出行费用的人群的出行，维护社会交

通公平性上。引导市民将公共交通作为出行首选交通方式，最大限

度吸引客流，缓解地面拥堵也是公共交通承担的另一重要任务。。

处于低价管制下的公交企业，如果服务价格不能弥补其平均成

本，将会使企业退出经营。因此，政府对公共交通进行补贴的意义

在于维持企业的正常运营。

二、我国城市公共交通的补贴形式

根据补贴的对象，补贴可以分为对企业的补贴与对乘客的补

贴；而根据补贴的形式，可分为显性补贴与隐性补贴。

1.补贴乘客与补贴企业

长期以来，我国对乘客的补贴是以出售月票的形式实现的。近

年来，各城市针对这种情况，纷纷对月票制度进行改革。主要形式

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为取消月票，把政府补贴从暗补变为明补，由政府为需要扶助的群

体发放交通补贴，或单位为职工发放交通补贴，并对低收入家庭、

老年人、残疾人、伤残军人、学生等群体乘坐公交车都进行了不同

程度的优惠。

对企业的补贴可分为一般性补贴与专项补贴。一般性补贴更多

的是针对公交企业由于承担的第一种社会责任而造成的政策性亏

损的补贴，在维护票价低廉的基础上，保证公交企业稳定的收入与

正常的运营。政府也可对企业实行定额定向的专项补贴，政府对企

业的专项补贴主要用于对城市发展具有全局性影响的轨道交通、综

合换乘枢纽、公共交通停车场站以及政府确定的公共交通建设项

目、车辆更新等硬件方面的建设。

2.显性补贴与隐性补贴

显性补贴政府对公交企业的主要是以财政资金直接拨付的方

式实现的。显性补贴又可再细分为“建设投资补贴”与“运营补

贴”。建设投资补贴是对公交企业的基础设施建设与大的资产成本

（如车辆、场地及新技术设备投入等）给予直接的资金援助。运营

补贴则主要是对由于公交服务的社会效益造成过高成本，超过合理

收入部分给予的补贴。例如，对于企业由于政策性原因导致的运营

亏损进行财政补贴。

隐性补贴指政府不需要直接支付金钱给企业，而是从税费、政

策、规划等方面予以支持。通过非金钱补贴方式改善公交企业的经

营环境，增强公交企业在市场上的竞争力。隐性补贴主要包括:

第一，税费等成本上的优惠。例如公交企业营业税率为3％，

远低于其它企业实行的5％—20％的标准，且免交养路费以及其他

一些行政性收费。一些地方政府还对公交企业购置客运车辆的贷款

给予一定的优惠，对公交企业营业税进行减免。

第二，周边土地的开发经营权授予轨道交通运营企业，由于轨

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道交通投入成本巨大，而价格受到管制，企业短期内难以获利。政

府将轨道交通，主要是站点周边的部分土地划拨给投资方或运营方

开发，以土地的运营收入反哺轨道交通运营上的亏损。

第三，广告、商贸的特许经营权。在公共交通工具的特殊部位，

如出入口、车身、门窗、车站顶盖等部位实行特许广告业务。对于

轨道交通，还包括授予车站冠名权的拍卖，站厅超市、便利店、自

助机的经营。

例如，香港政府对地铁的补贴是通过隐性机制实施的。为了弥

补地铁建设与营运的巨大成本，香港政府从一开始就采取了地铁与

房地产的联合开发策略。在地铁场站的上面或周围划出一定面积的

土地协议出让给地铁公司，与地铁场站一并规划、设计与实施。地

铁公司按照未建设地铁时的市场评估地价向政府交纳地租。地铁公