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城镇居民最低生活保障制度

存在的问题及对策研究

摘要：1993年我国建立了城镇居民最低生活保障制度。

经过发展，城镇居民最低生活保障制度覆盖的人群不断增加，保

障水平逐步提高。城镇低保制度保障贫困居民的基本生活，有利

于实现社会公平，维护社会稳定。但是，城镇居民最低生活保障

制度在具体的运作过程中，存在着制度依赖、低保对象隐性收入

难以核定、保障水平低等问题。为解决这些问题，政府应采取就

业救助政策，健全动态监管系统，同时提高保障标准。

关键词：城镇居民最低生活保障制度；制度依赖；保障标准

一、城镇居民最低生活保障制度的现状

城镇居民最低生活保障制度被称为“最后一道防线”，旨在保

障低收入群体的最低生活水平，维护社会稳定。制度刚刚建立初

期，在1998年我国城镇低保覆盖范围仅为184.1万人，保障人

数较少。2011年，我国城镇低保参保人数为2275万人，人数有

所上升。保障范围逐步扩大，基本实现应保尽保。我国城镇低保

较为典型的有上海模式、武汉模式和重庆模式。上海是我国第一

个建立城镇低保制度的城市。上海政府专门成立社区办事处，负

责城镇低保方面的事务，细化分工，让弱势群体纳入制度保障的

范围。上海制定并实施了《上海市救助办法》和《上海市社会救

助实施细则》，规范城镇低保制度的运行。

二、城镇居民最低生活保障制度存在的问题

（一）易产生制度依赖

低保福利依赖是指有劳动能力的低保人员预期到自己即使

工作收入会低于低保标准，因此会放弃工作，不参加培训，不接

受提供的合适岗位，而长期依赖于政府提供的低保福利、补助、

津贴等。即使不工作，也可以领取低保金，保障自己的生活。因

此城镇低保在补助方式上不利于提高积极性。另外，使政府财政

支出遭受损失，加大了政府财政负担。

当前城镇低保制度在运行的过程中，出现福利依赖的原因为

附带福利的存在。附带福利是被纳入低保群体保障范围，具有领

取低保金的资格后享受到的其他福利待遇，包括采暖补贴、医疗

救助、教育救助、廉租房等等。因此，很多生活在最低标准以上

的人想通过各种手段参保，获取更多的福利。这会加大政府财政

压力，增加不必要的财政支出。

（二）隐性收入难以核定

核实低保对象的目的是对申请人的家庭收入和实际生活水

平进行调查，看是否属于低保的保障对象。现实中，申请人的隐

性收入难以核查，存在着隐性就业、银行实名制难以落实、用人

单位开虚假证明、低保家庭收入时有变动、收入不能得到持续监

控[1]等现象。一些隐性收入如银行存款、房产、投资收益等较难

核实。政府无法在短时间内充分掌握贫困家庭的各种收入来源，

一些收入不能被政府监控到，因此出现实际收入高于低保标准，

但仍领取低保金的现象。隐形收入难以核实，由此带来的直接后

果就是低保政策救济了一些“富人”，现实中有“开宝马吃低保”的

现象，导致保障金没有用到最需要的地方，无法解决真正贫困群

体的温饱问题。

（三）保障水平低

城镇居民最低生活保障制度的保障水平偏低，难以保障居民

的最低生活水平。2017年，全国城镇低保平均标准为每人每月

240元，月人均补助168元，远远低于物价水平，保障标准偏低。

低保金表面看似每年都在增长，但我国低保金保障标准增长的幅

度远低于物价涨幅及居民可支配收入增长的幅度，因此居民的实

际购买力下降。我国城镇低保制度的保障标准只能起到保生存的

作用，不能起到提高生活水平的作用。很多救助对象在领取低保

金后生活仍旧十分困难，对于像家中劳动力意外死亡，家中有人

患重特大疾病或有多个子女上学的家庭来说，保障金的收入仍然

只够糊口，有时甚至不能满足温饱的需求，更高层次的教育、医

疗需求无从谈起。另外地区差异十分明显，经济较发达的城市的

低保标准偏高，而中西部地区低保标准低。2016年，上海的低

保标准最高，为每月880元。一些中西部地区城市，如兰州仅为

每月387元，西宁为每月403元，远低于东部城市。

三、完善城镇居民最低生活保障制度的对策

（一）采取就业救助政策

针对现行城镇低保制度中制度依赖的现象，政府应充分利用

就业救助政策，向贫困人群提供合适的工作机会，鼓励受助者再

就业，从根本上摆脱贫困。当救助群体寻找到工作，并且可以维

持生活，则可逐步取消