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建设工程合同中结算审查与结算审计实务

建设施工合同中纠纷案件中，工程承发包方可能会委托第三方工

程造价咨询机构进行结算的审查（出具咨询意见、审查意见或审核意

见）或者将结算提交政府审计部门进行审计，但对于结算的审查意见

或审计意见，承发包方可能会不认可，致使对工程价款产生争议。

一、对结算审查与结算审计的理解

1.结算审查

工程结算审查系工程发包人或发包人委托的工程造价咨询机构对

竣工结算进行的审查，我国法律及行政法规中并没有关于工程结算审

查的明确规定，工程结算审查散见于财政部、建设部《建设工程价款

结算暂行办法》，及住房和城乡建设部《建筑工程施工发包与承包计

价管理办法》等部门规章中，在不同的规范中有审查、审核、审价等

不同名称，但其内容一样，其目的均是为最终确定工程价款。

2.结算审计

工程结算审计系由国家审计机关对政府投资和以政府投资为主的

建设项目进行的审计监督。主要规定于我国《审计法》及《审计法实

施条例》等法律法规中，在最高院的一些答复意见及会议纪要中也有

关于工程结算审计的内容。其目的在于对有关建设工程项目投资进行

审计监督。

二、结算审查与结算审计的区别

1.法律依据不同要

审计主要依据《审计法》、《审计法实施条例》等法律法规，而

结算审查主要依据住建部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》

等

部门规章。

2.目的不同

工程结算审计是政府审计部门对政府投资或政府投资为主的建设

工程项目，通过对有关设计、施工、供货等各环节取得建设项目资金

的真实性、合法性进行调查，实施审计监督，其目的在于督促建设单

位、财政部门切实履行好结算管理职责，防止出现违规、暗箱操作或

贪腐情况。工程结算审查是建设工程的发承包方委托有资质的工程造

价咨询机构对工程竣工结算进行审。

三、以委托审查确定工程结算价款的适用

1.若当事人在建设工程施工合同中明确约定委托工程造价咨询机

构出具咨询意见（或审查报告、审核报告），且双方以咨询意见作为

确定工程价款的依据，则该约定并不违反法律规定，依据约定委托第

三方工程造价咨询机构完成的咨询意见结算金额即为工程价款；

2.发、承包一方或共同委托工程造价咨询机构出具咨询意见，一

方不认可咨询意见，拒绝对咨询意见签字盖章确认的，则该咨询并不

对发、承包双方产生约束力，《建设工程司法解释二》第十三条也规

定，以此情况下一方当事人申请鉴定的，法院应予准许；

3.不论合同中是否有关于委托工程造价咨询机构出具咨询意见的

约定，如果双方或一方委托工程造价咨询机构出具咨询意见后，双方

均对咨询意见予以确认，比如对咨询意见签字、盖章确认，则显示咨

询意见对当事人产生法律约束力，该咨询意见即为发、承包双方就工

程形成的结算。

四、以政府审计确定工程结算价款的法律适用

1.除非在建设施工合同中明确约定以审计金额确定工程价款，否

则审计金额并不必然作为确定合同价款的依据

不论工程项目是否是政府投资或以政府投资为主，除非在在建设

施工合同中明确约定以审计金额确定工程价款，否则审计金额并不必

然作为确定合同价款的依据。我国有不少地方政府为规范财务收支，

防止建设工程中出现暗箱违规操及贪腐等情况发生，出台地方性审计

条例文件，规定政府投资或以投资为主的涉及市政工程、事业单位等

建设项目必须审计，并规定此类建设项目以审计结果作为工程竣工结

算依据。但这类规定引起极大争议，特别是广受施工企业诟病。因为

此类规定是通过行政手段代替市场行为，通常会造成对施工单位的不

公平。经中国建筑业协会等联合发映后，2017年6月5日全国人大常

委会法制工作委员会作出《关于对地方性法规中以审计结果作为政府

投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》，指出

地方性规定中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中

载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制民

事权利，超越了地方方法权限，应当予以纠正。

2.以审计金额作为竣工结算依据，必须当事人在建设工程施工中

有明确约定

实务中，有部分建设工程施工合同有关于审计的约定，比如约定

以“审计结论作为结算依据”，类似的约定并不明确，在发生争议后，

发包方主张按此类约定主张审计金额为结算金额，可能不被法院支

持。原因在于，从审判实践来看，发包人利用其优势、主导地位

在建设工程施工