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日本公共卫生危机管理的特点及应对

作者：田香兰

来源：《人民论坛》2020年第10期

目前，在全球范围内扩大的新冠肺炎疫情作为公共卫生危机引起国际社会的广泛关注。截

至4月7日，日本国内新冠病毒感染累计确诊4000多例。在两个多月的时间里，日本的感染

者虽有大幅度增加，但与欧洲国家相比，增幅较小。从整体治疗效果看，一是死亡者少，累计

治愈者多。50%以上的重症感染者已康复。二是日本医疗体制正常运转，保证了重症患者得到

有效救治。针对新冠肺炎疫情，日本政府依据《传染病法》《检疫法》及《新型病毒等对策特

别措施法》，在内阁设立新冠病毒对策本部，制定应对措施，并按照现行公共卫生危机管理体

制进行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策并非一成不变，而是根据疫情发展情况随时

作出调整，发现存在问题及时纠正。

SARS疫情回顾及日本零感染原因分析。2003年3月，SARS疫情蔓延到世界多个国家和

地区。据世界卫生组织（WHO）统计，自2002年11月1日至2003年6月9日，SARS席卷

30余个国家和地区，全球累计临床报告病例8421例，其中中国内地5328例，占63%;全球死

亡病例784例，其中中国内地340例，占44%。与中国比邻的日本却创下零感染零死亡的成

绩，成为少数未被感染的亚洲国家之一。究其原因，可归纳为三个方面：第一，日本国民有良

好的卫生习惯，虽然还不能肯定日本人未染上SARS是否和生活习惯直接相关，但日本社会和

家庭讲卫生的好习惯，无疑是防止病毒侵袭的原因之一。第二，日本非常重视食物中毒及病毒

的防控。早在SARS疫情之前日本就经历过食物中毒和O157病毒的袭击，给社会带来了重大

的打击。因此，很早就制定了防止食物中毒等公共卫生危机管理及医院内传染的严谨措施，政

府对所有餐馆和公共设施都加强了卫生管制。第三，SARS疫情发生后日本政府及时采取应对

措施。日本政府以内阁总理大臣为本部长，在内阁迅速设立“新冠病毒对策本部”，并根据《新

冠病毒对策行動计划》采取了一系列措施。劝从中国直飞的航班延期;加强边境疫情管理（机

场、车站、码头）;加强医疗体制。随着疫情的变化，“新冠病毒对策本部”又增加了应急措

施：一是，劝国民尽量避免外出、不举行集会及体育赛事、缩小营业活动。厚生劳动省也采取

了一系列措施。二是，及时制作SARS基本知识、预防方法、就医方式、应对方式等内容公布

在网站上。三是开设咨询窗口，接受国民关于流感及SARS等相关问题的咨询。四是加强检

疫。为了阻止疫情传播，劝导国民延期出国旅游。五是医疗保障。在全国指定236家专门收治

SARS患者的医院，完善SARS医疗供给体制。确保口罩、医疗设备及防护设备。为了防止民

众感染，及时发布《SARS知识》《SARS管理指针》《应对SARS消毒法》。事实证明，上

述防疫措施的成效是极其显著的，这次新冠肺炎疫情发生后，很多措施依然沿用。

日本新冠肺炎疫情现状及迅速扩散的原因。2020年1月14日，日本神奈川县保健所接诊

1名新冠肺炎疑似患者，1月15日经国立传染病研究所检测确诊为日本第一例新冠肺炎患者。

截至4月7日，日本国内新冠病毒感染累计确诊4000多例，日本多处护理设施相继发生集体

感染事件。梳理日本疫情扩散的原因，归纳起来有三点：

第一，分诊制度导致日本疫情防控出现“慢半拍”的现象。日本是在《传染病法》《检疫

法》两部法律框架下，按照传染病学的原理进行管控，因此不像社会管理方式一刀切那样见效

快，可以说是“慢半拍”。日本医疗机构主要分为综合医院（国立和私立）和社区诊所（私

立），就医实行分诊制。根据世界卫生组织下设机构2018年发布的《日本卫生系统评估报

告》，截至2016年，日本共有8442家医院、101529家诊所。日本各地诊所主要采取专科门诊

形式，如内科、眼科、皮肤科、牙科等等，大部分诊所只设一个科。综合医院只接收诊所介绍

来的患者。如果不带介绍信直接去综合医院，除特殊情况外无法就医，即使特殊情况下就医也

无法使用医疗保险。这次疫情期间也不例外。如需要就医，首先要去诊所，诊所医生认为有必

要做进一步检查，则推荐给保健所，再由保健所开介绍信，患者拿着介绍信到设有“归国者及

接触者门诊”的医疗机构。但是国家设定了很多检测门槛，不符合国家规定的感染症状，无法

进行核酸检测，也就无法治疗。

第二，严格控制核酸检测数量使得确诊数量缓慢增加。疫情发生后，日本政府