日本“城市蜂窝化”的概念、实践及其对我国的启示.pdf

1970年代德国出现人口流失问题以来，城市的“收缩”在全球越来越受到

关注。尽管对于收缩的定义，学界内提出了多种指标进行表征，但普遍认为

其由人口迁移与老龄化、经济全球化等结构性问题而产生，导致城市后续发

展动力面临挑战。

日本进入21世纪以来，人口增长乏力，2008年达到人口峰值，自此进

入人口减少社会。加之受到社会低生育率、高龄化加剧、人口向东京单极

化集中等影响，许多地方都市出现住宅空置、土地低强度利用甚至废弃等

现象。2017年日本国土交通省成立了城市规划基本问题小组，为引起日

本国内重视，将“在城市的内部，空地、空房等低利用、未利用空间以小

的地块单位在时间和空间上随机产生，且较大量地发生”这种现象，定义

为“都市のスポンジ化”（直译为“海绵化”，为避免该名词混用，本文翻译

为“蜂窝化”）。

目前，在大都市地区，蜂窝化现象尚未成为大问题，但在地方城市、大都

市郊外和町村等地方较为明显。蜂窝化不光影响城市形态，也将对经济活

动和行政效率产生负面影响，最终影响到城市发展（图1）。

图1城市蜂窝化带来的影响

日本学界与政界多次讨论形成的共识是，由于蜂窝化往往出现在狭小的地

块，如果在制定规划与都市管理中忽略对这一尺度的关注，忽略公众参与

这一角度，而仅仅通过“划线”“指令”进行宏观控制，其效果都不会太长久，

且成本巨大。

目前，日本在应对蜂窝化（或者说将其影响降到最低）的实践上，主要有

两个方面的措施。一是填补、堵住已出现的“洞”，二是防止“洞”的产生。

前者是根据空置土地和房屋的状态，将其分为三种类型：能产生潜在市场

价值，市场价值缺失但对邻近社区与居民有利用价值，无市场价值和邻地

利用价值。根据以上分类，提供不同方面的后方支援，例如市场优化、土

地银行、绿地转换等措施（图2）。后者是增强制度建设来避免或降低由

于设施关闭而导致的城市功能破坏与丧失，包括提前申报、土地调节等（图

3）。

图2土地银行事业运作示例

图3对用途废止情况的把握和调整

在防止蜂窝化现象出现的措施方面，主要有两种应对之策。一是引入契约

方法，从微观视角对土地进行管理，主要是指缔结行政主体与民间主体间

的契约协定，设定关于土地利用、设施建设管理等规则的分担机制，对双

方都有益。二是推进社区团体建设，尊重以这种方式形成的地域意愿并考

虑纳入城市规划，对城市建设决策起补充作用。

我国的老龄化、少子化目前还不像日本那样严峻，但人口普查结果也不容

乐观，这与日本过去的发展背景相似。我国在未来中小城市面临普遍的“收

缩”时，如何进行可持续的管理来应对？一方面，可以从日本经验中进行

借鉴，另一方面，也要考虑国情差异，制定本土化措施，笔者提出转变应

对思路、注重信息收集与延伸规划控制范围、加强社区团体力量三方面策

略建议。

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【摘要】随着城市发展环境的变化，世界范围内普遍出现城市收缩现象，引起了国

内外学界的高度关注。“城市蜂窝化”是日本提出的城市收缩、低密度化的空间微观

表现，这种表现在其他国家也并不鲜见，如何应对“城市蜂窝化”成为实现紧凑城市

不可回避的问题。本文首先从蜂窝化的概念、产生原因、造成影响、当前分布特征

入手，回顾相关对策的发展历程。其次对已有的应对实践进行梳理，介绍两方面的

对策：（1）应对蜂窝化现实的使用权流转和行政参与；（2）预防蜂窝化出现的契

约协定和社区团体建设。最后，文章就我国应对城市蜂窝化提出三点建议，包括转

变工作思路、延伸规划控制范围和加强社区团体力量。

扩张和增长已不是城市唯一的标准演替路径，因1970年代德国人口流失问

题而被提出的城市收缩正成为“新常态”遍布全球。尽管学者对于城市收缩的

定义尚未统一，但普遍认为城市收缩是以人口迁移、去工业化、郊区化、人

口老龄化、全球化等结构性问题为主要驱动力，空间表现包括人口减少、经

济衰退、设施闲置、环境污染等，最终导致城市功能丧失，城市经济、社会、

文化各方面后续发展动力不足。日本虽然在经济高速增长期经历了人口持

续增长，但到2008年已达到其人口峰值。日本总务省调查数据显示，截至

2019年1月，其总人口已连续10年减少。有研究预测：2048年日本人口

将降至1亿以下，老龄化率将超过40%，国内将有1/3