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生物质热电联产项目开发建设流程及典型法律问题

前言

生物质能与风能、水能和太阳能等同属于可再生能源，对于能源清洁化发展、推动我国能源结构转型有重要意义。由于生物质能发电的主要原材料为城乡各类有机废弃物，其除了具备能源价值之外，在促进地区环境治理、保障民生、扶贫等方面还具有独有的社会意义。随着2020年以来生物质能发电项目的补贴资金安排和补贴方案逐步落地，以及国家层面对于污染物排放不达标的农林生物质发电和垃圾焚烧发电项目正式开启强监管模式，要求对于存在环境违法行为的此类项目可核减或暂停拨付国家补贴资金，投资人在考虑如何通过商业模式创新以降低项目成本、维持经济效益之外，还需重视项目的依法合规经营，树立规则意识，避免项目因环境等违法违规问题被主管部门要求整改或停产，影响投资收益。本文将对生物质能项目（特别是生物质热电联产项目）的开发建设流程和近期行业政策进行介绍，并对此类项目涉及的典型法律问题进行简要评析。

一、生物质能项目开发建设模式概述

生物质能发电主要包括农林生物质发电、垃圾焚烧发电和沼气发电等类型，其基本开发建设模式与风电、光伏等可再生能源项目的开发建设模式大致类似（具体开发建设模式请参考《君合新能源系列（一）：征程再启未来可期——风光电新能源项目开发建设流程及典型法律问题概述》），不同之处在于，相较于风能和太阳能等自然资源来说，生物质能发电的燃料需要单独向供应商进行采购，并需要考虑存放和加工成本，据此，项目上游端的原材料供应和储存与加工环节需投资人重点关注。

生物质能除了可通过直燃发电之外，还可以通过热电联产模式进行发电及区域供热。国家发改委2014年提出鼓励发展生物质热电联产，提高生物质资源利用效率，并明确要求对于具备技术经济可行性条件的新建生物质发电项目，应实行热电联产；鼓励已建成运行的生物质发电项目根据热力市场和技术经济可行性条件，实行热电联产改造。2017年国家发改委、国家能源局进一步提出加快生物质发电向热电联产转型升级，提高能源利用效率和综合效益；对于已投产的农林生物质纯发电项目，应加快进行供热技术改造，为周边供热；因地制宜推进生活垃圾焚烧发电项目供热改造；沼气发电尽量为周围供热，提高能源利用效率。

生物质发电项目的立项、建设和投运环节与以风光电为代表的其他可再生能源项目的投建运相比有其特殊的合规关注要点，以下我们结合近期生物质热电联产项目所涉及的一些重要行业政策，对此类项目开发建设全流程进行的梳理。

二、生物质热电联产开发建设流程

(一)项目前期关注要点

1、规划先行

生物质发电项目（包括生物质热电联产项目）必须纳入国家或省级规划。国家或省级规划是生物质发电项目建设的依据。新建农林生物质发电项目应纳入规划，城镇生活垃圾焚烧发电项目应符合国家或省级城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划。此外，国家发改委、财政部和国家能源局明确对于需要申请国家补贴的项目所需符合的条件之一即为项目应被纳入国家、省级针对生物质发电的专项规划。据此，如项目未纳入国家或省级专项规划文件，对于国家补贴的申请将产生不利影响。

关于热电联产项目，地市级或县级能源主管部门应在省级能源主管部门的指导下编制本地区“城市热电联产规划”或“工业园区热电联产规划”。规划建设热电联产应以集中供热为前提，在已有（热）电厂的供热范围内，且已有（热）电厂可满足或改造后可满足工业项目热力需求，原则上不再重复规划建设热电联产项目（含企业自备电厂）。此外，严格限制规划建设仅为单一企业服务的自备热电联产项目。

2、与燃煤锅炉治理同步进行

出于污染治理等原因，我国已开始限制新建燃煤热电联产项目。新建工业项目禁止配套建设自备燃煤热电联产项目。热电联产项目规划建设应当与燃煤锅炉治理同步推进，各地区因地制宜实施燃煤锅炉和落后的热电机组替代关停。对于热电联产集中供热管网覆盖区域内的燃煤锅炉（调峰锅炉除外），原则上应予以关停或者拆除，应关停而未关停的，要达到燃气锅炉污染物排放限值，安装污染物在线监测。

3、项目立项

国家对于生物质发电项目（包括生物质热电联产项目）采用核准制管理。农林生物质发电非供热项目由省级政府核准；农林生物质热电联产项目、城镇生活垃圾焚烧发电项目由地方政府核准。项目公司及投资人在申请核准时，应关注审批权限，避免越权审批。在获得立项文件后如果项目建设过程中建设地点、投资规模、建设内容等事项发生重大变更的，应向原立项机关申请变更。

4、外资准入

值得一提的是，对于热电联产类项目，供热环节通常也会涉及建设和运营相关蒸汽、热力管网。此前我国对于城市人口50万以上的城市热力管网的建设和经营属于限制外商投资类事项，该等投资项目需中方控股。但当前对于生物质发电项目（包括生物质热电联产项目）不再设置外资准入限制