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多中心治理下高标准农田建设监督管理机制研究

发布时间：2022-10-31T03:19:00.360Z来源：《工程管理前沿》2022年第13期作者：王鹏

[导读]在全国体制改革和农田建设责任一体化的大环境中

王鹏

陕西省土地工程建设集团有限责任公司陕西西安710075

摘要：在全国体制改革和农田建设责任一体化的大环境中,目前,我国高标准农田建设存在着多头管理、公众参与不足、建设效果不理

想、重建设轻管护等现实问题,所以,因此，必须进一步深入地研究高标准农田监管体系。目前，高标准农田的监管存在主体过于单一，缺乏

机制等问题,从政府、市场和社会多方主体的视角来看,提出完善与重组农田建设监督管理机制的思路,及解决当前问题的具体对策。为我国建

立高标准农田监管体系提供了有益的参考。

关键词：多中心治理；高标准；农田建设；监督管理

引言：

高标准农田建设是确保国家粮食安全、促进农村经济发展的重要措施。自2012年以来，我国政府一直在加强对高标准农田的建设的关注

度，通过机构重组、规划调控以及政策引导，为高标准农田的建设提供了有力的制度保证。在农田建设的监管上，我国目前的研究主要是

以方法探讨为主，不能很好地与监督管理应用程序对接；同时在实际监管中，市场和公众参与程度不高。因此，开展农田建设的有效监管

是很困难的。当分析了高标准农田建设中存在的问题之后，试图从多中心治理的角度，为解决当前的困境提出了建议，从而推动高标准农

田建设项目的长期、高效运行。

一、高标准农田建设存在的机制困境

（一）农田建设部门监管机制不完善

在过去的高标准农田建设中,主要采取直线或职能形式的组织方式展开,这其中不仅仅存在政府层面的问题,还包括各级政府的国土、财

政、农业等方面的问题。尽管各省之间的组织形式各有差异,但基本都是以政府主导、实施与监督的管理模式运行。所以,项目从立项审批

开始,其全过程都存在被委托代理给各级政府与相关部门、政府与相关公司的关系,一直到批复实施。所以,高标准农田建设项目过程中,因为

政府的内部监管体制有缺陷,由于利益的关系，容易造成政府与招标人的内外勾结、贪污、寻租等问题；在整个建设工程过程中，由于外事

部门的介入和干涉，使得高标准农田建设的效果并不显著。

（二）农田建设全过程公众参与不足

作为高标准农田建设的直接获益对象，项目实施过程中公众的全面参与，将会使其具有更大的社会价值。但是，在实施高标准农田建设

的实际过程中，政府部门、市场主体和项目区公众的利益和目标也各不相同。在高标准农田建设项目的规划与设计中，由于缺乏强有力的

倡导和公共政策制定过程，很容易忽视公众的需要和项目开发的潜在性，这就造成了与当地实际不符的规划。在项目实施过程中，由于公

众的专业知识不足，又不能及时跟踪工程进度，造成了监督力度不够，难以形成有效的监督，公共利益和项目的质量难以保证。在后期管

护中，由于缺乏健全的管护法律规章，大部分的社会公众都不愿意承担自己的管护义务，这造成了一种无人看管的局面。同时反映出，在

整个农田建设的过程中，民众的参与程度并不高。

（三）农田建设建后管护制度缺失

高标准农田的建设本身就拥有公用财产性质，易于陷入“公物”的窘境之中，“搭便车”的现象很容易发生。在公众参与上，由于项目区域

的农户出于自身的利益考虑，很少主动进行管理与维护；同时，在工程规划和设计过程中，农民的参与经常只流于形式，很有可能造成设

计方案与部分农户的期望不符，以及与实际的生产状况相违背，工程投产后，容易发生农户自建项目、挖掘公路等行为，造成了后期的管

理难度增加。在管护主体上，我国尚未制定明文规定管护主体及其相关义务与权利，许多地区都没有相应的管理人员。在管护经费上，目

前在全国范围内尚无指导意见，当地的管护工作不能正常进行，这将直接影响到高标准农田建设项目的长期效益。

二、多中心治理理论的适用性

通过对我国高标准农田建设的现实困境进行分析,认为必须通过政府、市场、社会大众三者的良性互动才能得到有效的解决。基于多中

心治理的理念,建立高标准农田监管体系。首先,在高标准农田的建设中,要发挥政府的领导作用。政府要对农田的建设负有全面的监管责任;

在此基础上,要充分发挥政府的指导和示范作用,为政府、社会各界的参与创造有利的条件。其次,由于我国高标准农田建设中存在着以政府为

主导的代建制,因此多中心治理理论使市场的第二主体地位得到了强化；一方面，市场