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中国农村土地制度变迁60年回眸与前瞻

土地问题无疑是当前中国农村最为基础、最为广泛，也最为复杂和棘手的经济社会

问题之一，而土地制度则是一切土地问题的缘起和总根源。为此，本文着力还原不同历史时

期具有代表性的中央决议、法律文件等，政策法规视角来审视中国土地制度的历史变迁过程。

由于社会制度是一个渐进式的演进过程，存在必然的“路径依赖”，而很难在短期“脱胎换

骨”。从这个意义上来说，农村土地制度变迁不可能脱离历史过程而“另起炉灶”，而这正

是当前理论工整理在进行理论创新和提供改革路径的过程中，所不能无视的“制度变迁的社

会成本”。因此，对于历史进程的重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度和政策

选择的历史渊源，从而对农村土地问题的现实困境有更加深刻的认识，并能提供更为可行和

具有可操作性的政策建议。

一、土地集体所有制形成的政策过程

新中国的土地制度最早可以追溯到1947年通过实施的《中国土地法大纲》，这是指导

农村土地改革的纲领性文件，由此也奠定了日后土地制度变迁的基调。《大纲》确立了均分

化的农民私有制。第三条规定，土地“所有权归农户所有“。第六条规定，“乡村中一切地

主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分

配“，从而彻底实现按人口均分土地的分配形式。

1950年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行了规范和细化，

并进一步保障了农民的所有权。第三十条规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所

有证，并承认一切土地所有者的自由经营、买卖及出租其土地的权利”。土改运动使3亿多

无地或少地农民分到了土地，彻底改变了农村的生产关系。

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然而，进入20世纪50年代，为应对小农户与大生产之间的矛盾，农业合作化运动加快

推进，逐步完成了从土地的农民所有制向集体所有制的转变。具体可分为4个不同时期：

1.建立基于农民所有制的农业生产互助合作。

以1951年12月中共中央颁发的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》为标志，全

国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社。这种互助合作主要有3种形式：一

是临时性的或季节性的简单劳动互助；二是常年的互助组；三是以土地入股为特点的土地合

作社。这种互助合作仍然维持土地的农民所有制。

2.逐步完成所有制转变的农业生产合作社。

1953年中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，开始由初级社和互助合作

向高级农业合作社“阔步迈进”。第一条明确指明，“从临时互助组、常年互助组到实行土

地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民

公有制的更高级的农业生产合作社（集体农庄），就是对农业逐步实现社会主义改造的道路”。

以1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，合作化运动完成了从初级形式

向高级形式的彻底转变，也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。

3.迈向“大集体”的人民公社。

1958年3月中共中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，

鼓励“有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社“，这是人

民公社化的前奏。同年8月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。其

本质特征是规模

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“巨型化”和实行“政社合一”的管理体制。第二条指出，“社的组织规模，一般以一乡一

社、两千户左右较为合适”，“有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数

乡并为一乡，组成一社，六七千户左右。至于达到万户或两万户以上的，也不要去反对”，

“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。同年12月，中共

中央通过了《关于人民公社若干问题的决议》，对人民公社进一步规范化，指出“人民公社

是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基

层单位”。

4.“三级所