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推动城市适应规划，构建韧性城市

文郑艳

引言

2013年11月18日，中国政府在华沙气候大会上正式发布了《国家适应气候变化战略》。

华沙气候谈判中国代表团团长、国家发改委副主任解振华指出，气候变化已对中国的粮食安

全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行以及民众财产安全构成严重威胁，提高国家适

应气候变化综合能力意义重大。其中，人口和财富高度集聚的城市化地区是重点适应区域之

——。

过去数十年来，中国城市化快速发展导致城市建设中存在大量的历史欠账。气候变化背景

下，极端天气和气候事件频发，脆弱的城市防灾能力，导致风险叠加和放大效应。2012年

北京7.2，1暴雨，2013年夏季上海持续酷热高温、10月浙江余姚洪水，以及今年秋冬季节

蔓延全国大片城市地区的严重雾霾天气等，如果不及时予以重视，提升城市整体的灾害风险

应对能力，未来还会有更多不可预知的灾难发生。

2012年5月联合国气候变化专门委员会(IPCC)发布了《管理极端事件及灾害风险，推进适

应气候变化》特别报告，提醒国际社会气候变化将增加灾害风险发生的不确定性，未来全球

极端天气和气候事件及其影响将持续增多增强。这一警示绝非空穴来风，气候变化背景下，

许多极端事件超出了人类知识和经验的范畴，即使是拥有完备的防灾减灾和应急管理能力的

发达国家，也难免应对失措。在遭遇到台风、洪涝等极端事件打击下，美国、英国、澳大利

亚等国家的城市决策者意识到应对气候灾害风险的重要性，先后制定了城市防灾计划或适应

计划，其中的经验和教训值得中国借鉴。

1．发达国家城市的极端气候事件及适应行动

澳大利亚：2010年末至2011年初，澳洲昆士兰州遭遇了百年一遇的洪灾，导致三分之一的

区域受灾，近千万人口紧急疏散，20万人口受到洪灾的直接影响。受灾最严重的是位于沿

海河口附近的布里斯班市，城市中心商务区、工商业和居民住宅损失惨重。据估算，洪灾造

成的直接经济损失近24亿澳元，间接影响当年GDP损失高达300亿澳元。洪灾发生前，布

里斯班市政府已经颁布了一系列适应气候变化的政策文件，例如《布里斯班应对气候变化和

能源危机的行动计划》、《灾害管理计划2011-2012》、《布里斯班中心商务区应急预案》

等。然而，洪灾的规模和影响远远超出了经验预计。

洪灾过后，政府立即着手完善相关政策法规，提高了原有的城市规划和灾害防范标准，例如

将新建民用住宅的洪水防御标准提升为2011年洪水的最高水位。此外，相继出台了《洪灾

行动计划》(FloodActionPlan)和《灵活应对洪灾的未来战略2012-203，I》

(FloodSmartFutureStrategy2012-2031),以应对未来不可预期的极端洪水风险。

美国：2012年11月，一场特大风暴桑迪横扫美国西海岸1000英里范围内的地区，位于哈

德逊河口、拥有820万人口的纽约是其中的重灾区，导致43人死亡、190亿美元的经济财

产损失。这一事件直接推动了《纽约适应计划》的出台，并且也间接推动了美国各地的适应

行动。之所以造成如此巨大的灾害、并且引起了从地方到整个国家的重视，是因为桑迪飓风

不仅打破了历史记录，其影响的程度和波及范围也远远超出了美国灾害管理部门的认识（见

图2）。这使得美国开始从机制设计入手，在长期气候变化风险下考虑灾害管理和长期应对

问题。

2013年11月1日正值“桑迪”飓风袭击1周年，美国总统奥巴马发布了“为美国应对气候

变化影响做好准备”的总统令，作为“总统气候变化行动”重要组成部分，以全面加强美国

防范气候灾害的能力。其中包括：加强联邦政府与地方不同主体的合作行动与规划，确保经

济、基础设施、环境和自然资源的安全，成立白宫领导的跨部门的“气候预警和韧性委员会

(CouncilonGlimatePreparednessandResilience)”，由不同级别地方政府组成的“适

应气候变化特别工作组”，鼓励和支持各种“气候韧性投资”项目，加强土地和水资源的韧

性管理，为各级政府和社会提供科学信息、数据及政策工具等七大部分内容。

2．城市适应规划：各国推进韧性城市的行动指南

适应规划是政府部门制定的有计划的适应政策和行动。根据美国麻省理工学院的估计，全球

约有，1/5的城市制定了不同形式的适应战略，但是只有很少一部分制定了具体详实的行动

计划。表1列举了一些最有代表性的城市适应规划，例如美国纽约的适应计划、英国伦敦的

适应计划、美国芝加哥的气候行动计划、荷兰鹿特丹的气候防护计划、厄瓜多尔基多市的