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关于公交运营成本规制管理的思考

一、公交成本规制管理的现状

2016年国务院发布指导意见，再次明确公交优先战略“”，为落实公交优先战

略，各地纷纷出台多项措施予以支持。公共交通是面向社会、面向群众，为广大

市民提供出行服务的公益性事业。公交票价由政府核定，而公交企业运营成本是

由企业管理，受市场调节。公交企业自主经营、自负盈亏的能力有限，离开了政

府补贴，将很难生存。自2006年深圳首个推出公交成本规制，各地方政府都进

行了成本规制管理，但大多公交企业未能很好地控制企业的运营成本，致使公交

企业的损失越来越严重。因此，政府如何科学评估公交企业经营管理状况，公交

企业如何做好成本控制，乘客如何参与外部监督，这些都是关系到公交成本规制

有效性的核心问题。如果不解决这些问题，公交优先“”将陷入困局。

(一)公交成本规制

公交企业负责具有公益性的公交出行服务，接受政府指令性的公交任务。因

此，政府财政部门应对公交企业产生的政策性亏损进行补贴。随着公交运营成本

的逐年提高，票价优惠政策幅度增大，高成本和低收入的利润倒挂问题越来越突

出，财政部门对公交政策性亏损补贴压力逐年增大。同时，在当前轨道交通、网

约车、私家车等多样化出行方式的影响下，公交自身吸引力下降明显，客运量逐

年下降，导致公交企业的亏损已经成为政府及企业的巨大包袱。如何科学、合理

地补贴公交运营亏损，成为困扰地方政府的重大议题。不少城市开始引入成本“

规制”概念及方法，推进公交补贴机制改革，做好公交运营成本的预算与核定，

改变以往逢“亏必补”问题。

1.成本规制思路

成本规制是指科学界定运营成本范围及其标准，并以此调整和测算财政补贴

的政策。它是财政预算的基础，是财政补贴标准的关键依据。成本规制的思路主

要分为六步：一是规范公交业务独立核算。相关政府部门和公交企业协商确定公

交成本规制的具体范围，对公交业务成本“”进行独立核算；二是明确成本规制范

围。成本规制范围不仅包括规制成本，还包括规制收入，按照收支两条线对其进

行分离；三是明确收入分类。对客票和其他业务收入进行规制，通过切实有效的

激励约束机制鼓励公交企业挖潜增收；四是明确规制成本标准值。根据因素分析

法，确定每项成本的主要影响因素，建立合理的成本测算公式，确定各项规制成

本的标准值；五是制定补贴方案。厘清政企责任，明确补贴范围，确保事权、财

权相匹配。健全公交运营成本、补贴核算体系，加强对政府补贴资金绩效管理；

六是考核机制。制定公交企业安全生产和服务质量考核方案，将公交企业的成本

控制和客运质量管理形成统一整体，提高公交运营补贴的资金使用效益。

2.成本规制对象

根据公“共服务、公益目的”和市场服“务、赢利目的”的原则合理界定公交业务

和非公交业务，分别进行财务核算。对非公交业务加强改革举措，完全遵循市场

原则，改变原有公交主业支持非公交业务的状况，按照自负盈亏原则开展各项业

务，逐步实现扭亏为盈，减少财政负担。对于公交业务产生的政策性亏损，要以

成本规制下的规制成本和规制收入为依据核算补贴额。一是规制成本。将规制成

本的内容分为三类，分别是运营成本、期间费用及税金及附加。其中，运营成本

包含人工成本、维修维护费、折旧费、事故损失费保险费、安全费、燃料消耗费

等；期间费用包括管理费用和财务费用；税金及附加包含教育费附加、城建税等

等。二是规制收入。在规制管理过程中，判断某项收入是否纳入规制范围取决于

公交企业收入的取得是否使用公共资源。因此，需区分企业经营性业务和公益性

业务，区分企业经营性资产和公益性资产，并合理分配规制比例。

3.成本规制考核体系

政府有关部门应当定期组织服务质量绩效考核，监督、推动服务质量的不断

提升。建立完善的公共交通基本服务数量和质量考核机制与激励机制，绩效考核

结果直接与财政补贴挂钩，为推进政府购买公共交通服务奠定坚实基础。公交客

运服务质量是成本规制及政府补贴的落脚点，要建立一套完整的考核体系，包含

考核内容、考核指标、考核评价和考核结果运用等内容。

4.成本规制职责分工

为保障公共资源的有效供给，为市民提供更优质的出行服务，政府部门负责

补贴办法制定、服务质量考核、外部监督检查等工作。公交企业作为运营主体，

主要负责公交运营、成本控制、成本及收入核算等工作，保证运营供给的稳定性