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中外城市化过程中土地利用模式比较研究—

—从土地利用与保护政策的角度

城市化水平是衡量一个国家和地区社会经济发展阶段的重要标志。按常住人

口统计，我国1978-2011年仅用33年的时间，实现了城镇人口比例过半的突破，

城市化率从17.92%上升至51.27%。当前，我国正处于城市化加速发展阶段，城

市化是我国今后一个时期内的施政重点和经济动力。国外的经验教训表明，城市

化加速期是城市土地扩张与资源约束矛盾较严峻的时期，高速的城市化模式对中

国的资源、环境，尤其是土地供给产生了巨大压力。合理的土地利用不仅可以缓

解资源与发展的矛盾，而且还可以由此积累城市化建设所需的资金。本文着重选

取了美国、英国、日本这三个城市化已较为成熟、对存量与新增土地利用颇有经

验的国家，比较分析了其城市化进程中土地利用及保护的政策，并从中吸取有价

值的部分为我国城市化建设中土地集约利用提供政策建议。

1发达国家城市化过程中土地利用模式与相关政策。

1.1美国城市化过程中土地利用模式与相关政策。

1.1.1城市化背景与土地开发理念。

美国在1790年进行第一次人口统计时，城市人口仅占总人口的5%，19世

纪初工业革命开始后，美国人口不断由农村向城市集中，城市由小城市逐渐向中

等城市再到大城市发展。到了19世纪下半叶，随着工业化的迅猛发展和西部的

大规模开发，美国城市化发展也进入了鼎盛时期，1940年时城市人口已占总人

口的47.6%，接近美国人口总数的一半。二战之后，美国再次崛起，经济迅速增

长，中产阶级群体不断壮大，这部分人群逐渐开始搬离环境、交通逐渐恶化的市

区，向城市周边迁移。这种迁移带来的巨大住房及公共生活需求，使得城郊范围

的地产业发展一时十分兴旺，直接推动了城市的土地扩张。到了1970年，美国

城市化率达到了73.6%，基本完成了城市化，前后经历了近120年的时间。城市

的不断向外扩张，不可避免地将挤占大量土地，被称为城市蔓延。城市蔓延具有

3个突出特征[1]：（1）低密度的分散发展和每户住宅占用较多的土地；（2）生

活的基本地点，如工作地、居住地、学校和购物地在地理上是分开的；（3）几

乎全部靠汽车出行。这种城市的快速化扩张也带来了一定的问题。首先，郊区的

大量土地被占用，包括农田、湿地和森林等。据统计，1982-1992年，美国平均

每年有5,670平方公里的农业用地转化为城市用地，2000年这一数字上升为9,320

平方公里。其次，由城市蔓延引发的城市化模式，是一种低密度的土地利用。虽

然美国地广人稀，人均占地面积约为中国的4倍，但这种不健康的城市发展模式

为日后的区域发展埋下了隐患。所以，自1970年起，美国政府针对快速推进的

城市化浪潮，推行“城市成长管理”政策，对城市发展采取了多方位的管理措施，

推进城市基础建设，改善城市环境，有效遏制了城市的蔓延。同时也保护了土地

和生态环境，改善了社区生活质量，保持和恢复了老街区和老商业区的活力，拓

宽了住房和就业机会，降低了公共及私人投资在开发过程中的风险，取得了显著

的成就。到了20世纪90年代，美国又提出了“精明增长”（SmartGrowth）的

城市发展理论，这一理论主要是为了进一步控制城市蔓延的负面影响。其核心内

容为：（1）混合利用土地，减少盲目扩张，并且采用紧凑的规划模式，提高土

地利用率。（2）打造有特色的社区，创造广泛的居住机会和选择，加强社区性

理念。（3）加强对现有社区的重建，整治污染，保护公共空间及自然景观。至

今，美国已经有超过20个州实行了“精明增长”理念，如马里兰洲等，多年来

拥有良好的政策控制城市边界的扩张[2]。

1.1.2土地使用制度和农地保护。

美国的土地利用规划体系大致分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划

3类以及区域级、州级、亚区域级、县级、市级5个层次[3],土地所有制分为公

有和私有两种形式。美国主体上以实行土地私有制为主，其占有量约占全国土地

的58%，此外，公有制土地占40%。土地资产作为一种财富在美国社会中所占

比重分别为：占政府总财富的11.5％，占个人财富总额的12％，占工商业全部

财富的18％。美国的土地利用采用完全的商品化模式，政府和个人需要利用非

自有的土地资源用于开发时，必须通过购买、租赁等方式取得。此外，尽管联邦

政府在满足一定条件下拥有对私产的征用权，但依然没有对州政府和地方政府所

有土地的处置权，同时美国政府