城投转型路径与挑战：风物长宜放眼量.docx

目 录

债务化解驱动城投角色转换 5

转型路径多样，实践因地制宜 6

向建筑地产开发商转型 7

向城市运营服务商转型 8

向城市产业投资与经营者转型 9

向国有资本经营者转型 10

转型漫漫，主体信用如何定价？ 11

图目录

图1 济南城市建设集团主营业务收入结构逐渐侧重向工程施工（亿元） 7

图2 济宁城投控股集团主营业务收入结构逐渐侧重向工程施工（亿元） 8

图3 常州城建以燃气供应和自来水供应为主要业务（亿元） 9

图4 合肥建投部分战略投资图示 11

图5 各地市场化经营主体数量（家） 12

图6 市场化经营主体信用评级分布 12

表目录

表1 城投转型相关政策表述 6

表2 三门峡投资、新乡化纤主营业务收入结构变化（亿元） 10

表3 已上市的城投平台公募REITs产品 11

表4 声明市场化经营主体的平台中，部分经营性资产占比并不高 12

债务化解驱动城投角色转换

城投平台诞生于特定历史背景下的地方经济发展需求。如今，城投需要以转型来解决既有问题、适应新的发展阶段。94年分税制改革后，地方政府面临城市建设需求庞大、自身财力不足且不能直接举债融资的两难境地，地方政府融资平台应运而生。2009年，

地方政府承担了四万亿刺激计划中的三万亿，庞大的支出压力促使城投模式大范围推广。在?投资驱动?+?土地财政?的经济增长模式下，许多经济财政实力较弱地区过度举债投资，兴建的基建项目收益羸弱无法反哺前期投入，形成债务风险。此外，城投具备地方政府融资职能，往往被认为有地方政府隐性信用担保，导致城投债定价与公司基本面情况有偏离。历史上，城投平台在支持城市基础设施建设、促进各类产业发展中发挥了不可忽视的作用，而在当前经济新形势下，城投平台需要消解沉疴、轻装上阵，才能更好地支持各地经济良性发展、新兴产业不断壮大。因此，政策层面一直鼓励推动城投转型改革，基本上可以分为三个阶段：

第一阶段，从2014年43号文下发至2017年，开始全面清理和化解地方政府债务，

逐渐剥离平台融资职能。实际上，早在2010年，政策层面已经意识到需要对城投平台

过快发展导致的失序问题进行规范限制，但彼时尚未以严控政府债务为主要目标。直到

在2013年进行全面的政府性债务审计后，《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43

号文）于2014年发布，该文件标志着第一轮全面清理和化解地方政府债务行动的开始。同年，新修订的预算法允许地方政府发行债券。随后的一系列政策更加明确了改革方向，一方面，为地方政府融资开辟了渠道，允许地方政府适度举债；另一方面，严禁地方政府通过平台公司举债，要求剥离融资平台公司的政府融资职能，不得新增政府债务。这一阶段的政策思路侧重于优化地方政府融资渠道、剥离平台融资职能，但在探索实施中产生了新的债务问题。

第二阶段，从2017年50号文下发至2023年，进一步规范融资行为、加强对城投严监管态势，促使城投转型。2014年43号文发布后，地方政府债务清理整顿工作取得了显著成效，但从客观层面看，地方建设需求、平台融资需求仍在，政策约束下部分地

区出现变相举债行为，比如借PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义违规举债融资。针对这些新问题，2017年50号文要求针对变相举债行为，开启了第二轮地方政府债务清理，进一步细化了融资平台公司融资行为管理，明确政府和融资平台的权责分离；2018年开启的隐性债务认定与十年化债计划标志着债务管控措施力度的进一步增强。城投政策主线逐渐明确为?化债?与?转型?。

第三阶段为2023年至今，化债工作进入新阶段，政策思路更为科学细致。在严监管态势下，城投新增债务被严格遏制，部分平台疲于偿还债务，无暇新增建设并实施转型。在22年12月的全国财政工作会议上，刘昆部长进一步表示，要?从解决基础性问

题入手，对融资平台公司进行有效治理，防范地方国有企事业单位‘平台化’。逐步剥离政府融资功能，聚焦主业发展，建立现代企业制度，规范法人治理结构，形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制。要积极配合防范化解重要领域风险?。23年7月政治局会议提出一揽子化债政策，政策支持力度空前，有效缓解了尾部地区的债务压力，客观上以空间换时间，为城投化债及之后的转型提供更多余地。2024年政府

工作报告强调分类推进城投平台转型，政策思路更为科学细致。

表1城投转型相关政策表述

时间 政策文件/会议 主要内容

2014.9

会资本合作模式指导意见的通知》

会资本合作模式指

导意见的通知》

府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合

作项目。

《关于充分发挥企

2015.5

业债券融资功能支

持重点