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第八章公共政策的执行

本章要点：

1、公共政策执行是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。它是指政策执行者为了实

现公共政策目标，通过构建政策执行机构、利用各种政策资源，采取各种措施和手段，使公

共政策内容变为现实的行动过程。政策执行具有目标导向性、动态性、能动性、效率性、强

制性、影响的深远性。

2、对政策执行的研究开始于20世纪70年代初期，至今经历了案例研究阶段、政策执

行框架研究、框架的应用研究阶段、综合和修订等四个阶段，研究的内容日益丰富，成果越

来越具有指导意义。至今学者常用的研究途径有自上而下、自下而上、政策/行动连续统、

工具选择途径等几种，形成了一些比较有影响的研究模型如过程模式、互动理论模式、博弈

模式、循环模式、系统模式、综合模式等，它们在解释政策执行问题方面有着重要的作用。

3、政策执行过程主要包括三个大的阶段，即准备阶段、实施阶段、总结阶段。政策执

行是社会资源的流动过程，其本身也就需要一部分公共资源的消耗，这些资源包括人、财、

物、信息、权威和制度资源。政策执行的主要手段有行政、法律、经济、思想政治教育、技

术等。在执行过程中会遇到各种各样因素的干扰和影响，这些因素有政策问题的性质、政策

本身的因素也有政策之外的因素。由于上述影响政策执行的各项因素作用于政策执行过程，

可能会使政策执行的效果偏离预期的政策目标，从而形成执行偏差，必须采取必要的纠偏措

施，同时在政策执行过程中要坚持一些基本的执行原则。

第一节政策执行概述

一、政策执行的涵义、特点

1、政策执行的涵义

政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策

目标而重新调整行为模式的动态过程。对于政策执行的含义，不同的政策科学学者从不同角

度来加以界定：

美国学者普雷斯曼(JeffreyL.Pressman)和韦达夫斯基(AaronB.Widavsky)认为：可

以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。

查尔斯·O·琼斯（CharlesO.Jones)认为:执行是一系列指向使一个计划生效的行动，

而组织（设立组织机构、拟订政策措施、获得执行资源）、解释（将政策内容转变成可大众

能接受和可行的计划和指示）和应用（提供日常的服务和设备、支付各项款项等）是其中最

为重要的三种活动。

马杰（R·S·Montjoy)和图尔(L·J·Toole):政策执行是落实某一项政策所作的各项决

定。

斯诺（C·P·Snow)和特里林(L·Trilling):执行是把问题解剖成具体可以管理的工作

计划,再将这些计划分配给专业化的机构去落实。因此，只有了解组织是怎样工作的才能理

解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。

美国学者爱德华兹等认为，政策执行是一系列发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷

款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员和创设机构的活动。

林水波、张世贤：政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与

人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可

行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，借以成就某特殊的政策目标。

宁骚认为，政策执行的定义大致分为两类:一类十分关注公共政策作为行动指南的指导

作用，认为政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。政策行动坚强有力、

行动方法切实可行就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行行动甚至在一定程度上

可以弥补政策决定的不足;另一类如格斯顿等，则强调执行组织机构的作用，认为既定的政

策是否能够得到忠实的执行，关键在于政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含

义，是否愿意毫无保留地支持政策决定，在客观上是否拥有足够的能力和资源。

综合以上诸种界定，我们认为，所谓公共政策执行是将一种政策付诸实施的所有行动的

总和。它是指政策执行者为了实现公共政策目标，通过构建政策执行机构、利用各种政策资

源，采取各种措施和手段，使公共政策内容变为现实的行动过程。

2、政策执行的特点

公共政策执行是公共政策的具体实践过程，它具有如下特点:

(1)目标导向性。政策目标是政策执行的出发点和归宿点。