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立法权的策略配置与回归

作者：钱大军

来源：《现代法学》2020年第02期

摘要：为了给改革开放与社会生活的秩序化提供基本的规则，全国人大及其常委会将立

法权授予或委托给适宜于承担立法任务的相关机构。随着经济社会的发展，全国人大及其常委

会内部组织结构不断得以健全和完善，全国人大及其常委会逐渐缩限立法授权，以期进一步提

高立法质量和增强立法权的科学化。但是在实践进程中，立法组织的科层化问题仍然不同程度

地存在。因此，在立法权回归的过程中应当进行新的制度化建构——以进一步完善社会主义立

法民主机制来消解立法组织科层化及其负面影响。

关键词：立法权;立法功能;组织建设;科层化

中图分类号：DF920.0文献标志码：A

：DOI10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.01

科学立法一直是中国法治建设的关键环节和阶段性目标之一。新中国成立以来，特别是党

的十一届三中全会以来，我国的立法事业取得了举世瞩目的成就——以中国特色的立法活动完

成了社会主义法律体系的基本建构，同时由于种种主客观原因，导致立法质量等存在诸多值得

改进之处，包含但不限于如立法程序是否完全合乎社会主义民主与法治原则等方面。在尚待解

决的问题当中，立法体制的优化或及立法权的科学配置是不能回避的问题。从新中国立法史不

难看出，1954年我国第一部《宪法》确立了单一制的立法体制。在建设和改革开放的进程

中，立法体制逐渐突破原有规定，将立法权授予或委托其他机关行使。甚至在司法实践中，最

高人民法院、最高人民检察院行使的司法解释权被认为在一定程度上代行了立法权。近段时期

以来，全国人大及其常委会逐渐限缩立法授权，引发一系列理论和学术思考：全国人大及其常

委会限缩立法授权的意义何在？如果立法权一概收回到全国人大及其常委会，会不会出现始料

未及的负面效应？

作为对上述问题的回应，本文初步认为1954年以后我国立法体制的变化，主要原因在于

全国人大立法能力的不足因此，策略性、务实性地将立法权部分地授予适宜承担立法任务的机

关以满足经济社会发展所提出的现实需求。在民主集中制原则的导向下，将立法权收归全国人

大及其常委会符合社会主义立法民主以及单一制立法体制的要求，并且全国人大及其常委会不

断加强内部组织机构建设，进一步为其缩限立法授权提供了组织保障。但是在这一过程中要注

重防止组织机构上的科层化问题，否则，可能达不到最初的预期。立法权回归是立法体制改革

的现实要求，但仍有必要在理论分析的基础上进行良好的制度化构造探讨，以实现科学立法、

民主立法、依法立法的工作原则。同时，立法机构的建设一方面要以发挥立法组织科层化的技

术优势，另一方面更要预防和消除立法组织科层化的负面效应。（科层及其组织化

（Bureaucraticorganization）是本文从政治学及社会学所引申的中立性分析概念。依马克斯韦·

伯之分析，科层制是以“技术最优性”为最大特征的组织管理体制。遵循行政决策处理事务的科

层制是突破个体有限理性，保证效率的最重要、普遍的组织形式。参见[德]马克斯韦伯：《经·

济与社会》（下），林荣远译，商务印书馆1997年版;[美]戴维波普诺：《社会学》，李强等·

译，中国人民大学出版社1999年版，第194页。）

一、立法权的策略性配置与回归：功能性的立法权到结构性的立法权

1954年《宪法》确立了单一制，除了民族自治地方享有一定的立法权外，常规的做法是

立法权由全国人大行使。这是全国人民代表大会作为根本的政治制度所决定的。但是为了解决

国家治理中的难题，发挥中央和地方的积极性，在坚持立法一元体制的前提下，立法权被授予

或者准许给相应的中央与地方机构行使。近年来，由于行政立法与地方立法所产生的一定问题

以及人们对此的批评建议，全国人大及其常委会逐渐将授予或者准许其他机构行使的立法权收

回（由于立法功能的分解或者传递给内部组织结构，全国人大及其常委会的立法權必然回归以

内部组织机构的立法权能扩大为表现，故有学者认为，新立法法明显扩大了全国人大常委会法

工委的立法权能。参见褚宸舸：《全国人大常委会法工委职能之商榷》，载《中国法律评论》

2017年第1期。），以进一步改善立法状况和提升立法的民主性与权威性。

（一）分工型立法体制下的权力授予与回归（参见钱大军：《立法权回收中人工智能的

应用及其悖反》，《上海师范大学学报（社会科学版）》2019年第6期。）

虽然全国人大将立法权逐次地授出，但却是在始终坚持单一制，表现在立法权上