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基本公共服务均等化

一、基本公共服务均等化是共享改革发展成果的必由之路

一般地说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、

与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共

产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况

出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就

业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公

共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公

共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生

产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体

社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

毋庸置疑，经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济

社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以

应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆

盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以

应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示，进入

21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。

就恩格尔系数来看，2000年城市达到39.4％，农村达到49.1%，均低于

50％的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50％的临界值。2001年，

第一产业比重降至14.1%，首次低于15％的临界值；第三产业比重达到

40.7％，首次超过40％的临界值。2003年，城镇化率达到40.5％，首次

超过40％的临界值。从这些量化标准来判断，我国在21世纪初开始由生存

型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、

快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶

段性矛盾。[1]由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会

发展的紧迫任务。

社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均

等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服

务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都

是要维护社会公平。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享

改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社

会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够

的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地

享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享，

但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由

全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。因此，

处在强势群体中的人，与处在弱势群体中的人，对社会的关系是不一样的。

强势群体由于得到很多利益，认为这个社会好，希望维持现状，对社会认

同感较高；而处在弱势群体中的人，由于地位下降或利益受损，对社会有

一种不满情绪，甚至希望改变现状，因而对社会的认同感较差。这种复杂

的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以，必须针对影响社会和谐的

突出矛盾，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，

真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上，体

现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上，体现在人民享有

的经济、政治、文化和社会等各方面权益得到充分保障上，以此来促进和

谐社会建设。

还应当看到，基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标

准。共享改革发展成果的目标实现与否需借助科学、合理的评判标准，但

它具有难测度性，需要一个可行的衡量标准来评判它。基本公共服务均等

化正是一个可行的衡量标准。一方面，基本公共服务均等化的本质是共享

改革发展成果，基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革

发展成果程度的高低；另一方面，相对于共享改革发展成果的难测度性，

基本公共服务均等化的各项指标可以量化，所以它是衡量共享改革发展成

果的可行标准。目前，“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是

评价政府基本公共服务的客观标准，其中的公平性标准即为基本公共服务

均等化。如“基准评价指标”（即标杆法，就是预先选定一个组织或一个

标准，并将其作为本组织一定期限内努力的方向和试图达到的目标，到设

定期末，测度本组织完成预定目标的程度和质量，即为该组织的基准绩效

得分）、“地区差异指标”（即同一种公共服务，评估得分最大地区与评

估得分最小地