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社会治理创新中的地方政府角色探析

作者：霍建国

来源：《世纪桥》2019年第10期

【摘要】地方政府是社会治理创新的重要主体，同时，社会治理创新对地方政府角色提

出了新的要求。这种要求体现在地方政府要由社会管理转向社会治理构建治理型政府，由政府

本位转向社会本位构建服务型政府，由一元主体转向多元主体构建合作型政府，由权力导向转

向责任导向构建责任型政府。只有如此，才能充分发挥地方政府在社会治理创新中的积极作用

并促进社会治理现代化。

【关键词】社会治理;创新;地方政府;政府角色

【中图分类号】D67【文献标识码】A【文章编号】1001-0475（2019）010-0087-03

新中国成立70年以来，我国的国家综合实力逐步增强，人民生活水平不断提高。我国社

会领域改革取得巨大发展的同时，也呈现出与经济发展不协调的特征，迫切需要进行改革。为

此，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”命题。这是党中央从国家治理体系和治

理能力现代化的高度对当下中国社会领域问题的深切关注与回应。毋庸置疑，地方政府是我国

社会治理创新的重要主体，在社会治理创新中发挥着重要作用。从履行“社会管理”职能到“创

新社会治理体制”，不仅要求地方政府治理思维、履职方式的转变，更要求政府角色的转变。

因此，在社会治理创新的视角下探讨地方政府的角色定位问题，有利于明確地方政府在社会治

理中的基本理念、主要职能与行为逻辑，进而有助于实现社会治理现代化。

一、由社会管理转向社会治理诉求治理型政府

世纪2090时代，诞生于西方地方治道变革实践的治理理论致力于在既定的政治制度框架

内进行治理结构的变革与优化，“少一些统治，多一些治理”是其基本口号。这在本质上即是要

求地方政府应该是治理型政府。因此，治理型政府成为治理时代的基本要求。治理型政府是在

“‘行政型政府’基础上发展而成的一种新的政府管理模式，作为国家对社会实施治理的公共权力

机构，政府由高居于社会之上的公共权力机构，转变为社会众多权力主体之中处于主导地位的

协调者、引导者”。[1]在我国由社会管理转向社会治理的进程中也要求地方政府应该转变为治

理型政府，其主要缘由在于社会管理与社会治理之间的差异。社会管理与社会治理的差异主要

表现为：在主体上，社会管理主要强调政府作为单一主体对作为管理客体的社会进行管理和控

制，而社会治理强调多元主体之间平等合作对社会公共事务进行共同治理;在过程上，社会管

理强调政府单向度的、自上而下地对社会进行管控，而社会治理强调多元主体之间多向度的、

上下互动的、平等协商地对社会公共事务进行有效治理;在内容上，社会管理主要强调政府对

社会公共事务的管理，而社会治理除了政府对社会公共事务的管理外，还强调政府与社会的合

作共治以及社会和公民作为主体的社会自治与公民自我管理;在结果上，社会管理的结果是主

体与客体之间的管理与被管理状态，是刚性的、被动的、静态的，其最佳状态是“善政”，而社

会治理的结果是多元平等主体之间合作治理状态，是柔性的、主动的、动态的，其最佳状态是

“善治”。

在社会治理创新中，地方政府作为治理型政府的基本要求主要有：首先，要具备治理理念

与精神。地方政府要摒弃传统的统治、管理理念，将治理与善治作为政府施政的根本价值取

向，以此指导社会治理行为与程序，并据此评判社会治理效果。其次，要以治理为基本职能。

地方政府要把治理职能融入经济调节、市场监管、社会管理、公共服务与生态环境保护职能之

中;要正确处理“掌舵”与“划桨”、政府与市场、政府与社会、发展与治理的关系;要善于多“治

理”少“管理”并承担“元治理”的角色。再次，地方政府要综合运用系统治理、综合治理、依法

治理、源头治理相结合的治理方式，将现代科学技术融入社会治理之中，努力提升地方政府治

理效能。最后，地方政府要提升社会风险识别能力、社会关系协调能力、社会矛盾化解能力、

社会冲突整合能力、社会事务共治能力等现代社会治理能力。总之，社会治理创新是对社会管

理的超越，它要求地方政府从传统的行政型政府向治理型政府转变，这也是我国地方政府改革

的方向。

二、由政府本位转向社会本位诉求服务型政府

社会治理创新中的地方政府应该是服务型政府，这缘于社会治理创新和服务型政府的密切

关系。社会治理创新与服务型政府的关系主要表现在：一方面，社会治理创新能够推动服务型

政府建设，即社会治理创新以一种外在压力的形式推动着地方政府要建设成服务型政府;另一

方面，服务型政府建设推动社会治理创新，即从地方政府自身建设的