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多元治理理论的发展史

改革开放以来，我国经济发展取得巨大成就，但也面临着前所未

有的环境问题。严峻的环境问题势必阻碍经济与社会的可持续发展。

环境治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是加

快生态文明制度建设的重要任务。面对世界经济复苏不及预期和国内

经济下行压力加大的困难局面，如何完善我国环境治理体系，成为当

前全面深化改革的一道重要课题。

一、问题的提出

由于长期对资源的粗放开发，高耗能、高污染、高排放项目低水

平重复建设，造成了对环境的极大破坏，大气和水体污染严重、地表

塌陷、尾矿堆积成为资源型地区发展“后遗症”。数据表明，中国经

济下行的压力依然较大，处在一个持续陷入下滑循环的困境。转型时

期，建立在对资源过度开采、环境破坏基础上的产业必将面临产能过

剩局面，粗放型经济增长方式难以适应社会发展要求。2013年至今

的大范围持续的“雾霾污染”备受关注！当前严重环境问题爆发的深

层次原因在于我国快速工业化、城镇化过程中所积累的各种环境资源

矛盾。随着中共十八届五中全会通过“十三五”规划建议，意味着作

为五大发展理念之一的“绿色发展”成为中国经济社会发展的主流和

方向，将对中国经济转型发展发挥重要作用。绿色发展要求改变过去

高消耗、高排放的方式，正确处理好人与自然的关系，同时也是中国

经济转型发展的新的增长点。在绿色发展引领下，政府、企业和社会

迎来新的转型困境和转型机遇。

“公地悲剧”①、“搭便车”②、“吉登斯悖论”③以及“邻避效

应”④等现象总成为学者分析环境治理宏观与微观困境的立论依据。

然而，传统意义上的环境治理体系是以行政为主导，呈现出单一性。

随着经济社会的发展，诸多复杂和不确定因素都在加速攀升。资源短

缺、生物多样性丧失、大气污染、水土流失、荒漠化等环境问题关系

到人们的切身利益，甚至导致社会矛盾的激化。当前的环境治理困境

表明，行政主导的环境治理体系难以有效应对涉及企业、社会等多方

利益的环境问题，市场自决型的治理绩效也难以预期。由于政府、市

场、企业、个人等参与的身份和角度不同，必然会倾向于各自的偏好，

单一性主导的治理模式难以有效解决环境问题，治理主体“多元化”

成为环境治理新范式。环境治理过程遭到了“政府失灵”和“市场失

灵”的双重困境，如何构建有效的环境治理体系，让政府、企业、社

会等多元主体共同参与到环境治理中，是政府改革环境治理制度，提

升环境治理能力的关键所在，也是政府公共管理现代化的时代要求。

二、“多元共治”环境治理体系的基本内涵

法国学者戈丹认为治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某

个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的

特征。[1]英国学者斯托克曾对“治理”做了五个论述，认为治理出

自政府又不限于政府、治理明确了解答社会经济过程中的模糊之处、

肯定涉及方之间的权利依赖、治理是行为者网络的自主自治以及治理

的能力不在于政府的命令。[2]“治理”暗含着自上而下的管理向社

会控制的转变，而“环境治理”可以定义为政府机构、公民社会和跨

国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境自然资源、控制污染及

解决环境纠纷。[3]从环境管理到环境治理，是一种理论运用的实践

的过程，是当代社会的一种新的制度选择和范式，进一步丰富了环境

问题的解决路径。

“多元共治”与哈肯的协同理论、奥斯特罗姆的多中心治理理论

有着密切的联系。哈肯在1971年提出协同的概念，1976年系统地论

述了协同理论，人为千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环

境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。对千差万别

的自然系统或社会系统而言，均存在着协同作用。协同作用是系统有

序结构形成的内驱力。任何复杂系统，当在外来能量的作用下或物质

的聚集态达到某种临界值时，子系统之间就会产生协同作用。奥斯特

罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。

认为一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，

从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的

情况下，取得持续的共同收益”。“多元共治”融合了协同与多中心的

核心内涵，将多个主体联结在某个节点上，并产生优于割裂的主体的

效果。

“多元共治”环境治理体系将多主体治理与协作性治理统合起来，

除了政府之外，包括个人、企业、家庭以及各类社会组织机构在内的

社会力量都是环境治理的主体，倡导综合运用行政力量与其他社会力

量、开展多种方式保护