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关于构建数据基础制度更好发挥

数据要素作用的意见

数据二十条

数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生

产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方

式和社会治理方式。数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。为加快构建数

据基础制度，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜

能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势，现提

出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，

坚持改革创新、系统谋划，以维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前

提，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以数据产权、流通交

易、收益分配、安全治理为重点，深入参与国际高标准数字规则制定，构建适应

数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基

础制度，充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利，为深化

创新驱动、推动高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

（二）工作原则

——遵循发展规律，创新制度安排。充分认识和把握数据产权、流通、交易、

使用、分配、治理、安全等基本规律，探索有利于数据安全保护、有效利用、合

规流通的产权制度和市场体系，完善数据要素市场体制机制，在实践中完善，在

探索中发展，促进形成与数字生产力相适应的新型生产关系。

——坚持共享共用，释放价值红利。合理降低市场主体获取数据的门槛，增

强数据要素共享性、普惠性，激励创新创业创造，强化反垄断和反不正当竞争，

形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的发展模式。

——强化优质供给，促进合规流通。顺应经济社会数字化转型发展趋势，推

动数据要素供给调整优化，提高数据要素供给数量和质量。建立数据可信流通体

系，增强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平。实现数据流通全过程动态管

理，在合规流通使用中激活数据价值。

——完善治理体系，保障安全发展。统筹发展和安全，贯彻总体国家安全观，

强化数据安全保障体系建设，把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程，划定监

管底线和红线。加强数据分类分级管理，把该管的管住、该放的放开，积极有效

防范和化解各种数据风险，形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国

内与国际统筹的数据要素治理结构。

——深化开放合作，实现互利共赢。积极参与数据跨境流动国际规则制定，

探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。推动数据跨境流动双边多边协商，

推进建立互利互惠的规则等制度安排。鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径新

模式。

二、建立保障权益、合规使用的数据产权制度

探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，结合数据要

素特性强化高质量数据要素供给；在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分

类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成

具有中国特色的数据产权制度体系。

（三）探索数据产权结构性分置制度。建立公共数据、企业数据、个人数据

的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、

流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使

用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式“共

同使用、共享收益”的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性

制度保障。研究数据产权登记新方式。在保障安全前提下，推动数据处理者依法

依规对原始数据进行开发利用，支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权

利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通。审

慎对待原始数据的流转交易行为。

（四）推进实施公共数据确权授权机制。对各级党政机关、企事业单位依法

履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统

筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。鼓励公共数据在保护个

人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的

要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影

响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公

益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有

条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公