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重点辅导：第一章绪论

以下是本章重点知识，请各位同学务必掌握。

一、公共行政的含义

行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处

理政务，也就是处理社会公共事物。我国古代对行政的含义就是施政、为政，即

政府处理国家政务。在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的

哲学家亚里士多德。蒸汽机发明家瓦特曾提出建立一门行政学。其次是普鲁士政

治家、行政法学家海因里希·弗里德里希·卡尔·史坦因男爵，他在1856年在

研究行政法时使用了这个概念。现代英文的行政源于拉丁文。

行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的，私

人行政是私营部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公

共事务的管理。广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公

共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。狭义的公共组织是指政

府。许多学者将公共行政等同于政府行政。因此，行政与公共行政没有什么本质

的区别。

学者们从不同的角度界定公共行政的领域：

（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主

制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想

形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，

认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制

约。

（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家

和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对

当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。他

们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在《行政之研究》和

古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。

（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。

代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。

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公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因

此也可以说公共行政就是政府行政。

二、公共行政的特点与作用

1、公共行政的特点

（1）公共行政之首要特点是它的公共性；

（2）公共行政的政治性；

（3）公共行政具有严格的法制性；

（4）公共行政的民主性；

（5）公共行政的公平性；

（6）公共行政的高效性。

中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。党中央领导中央政府，

各级党委领导同级政府。政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，是政策

制定者和监督者，政府是执行者。这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的

最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。

2、公共行政的作用

（1）公共行政是对国家的治理；

（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证；

（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证；

（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证；

（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。

三、公共行政学的产生和发展

1、科学管理时期

科学管理时期的公共行政学（19世纪末—20世纪30年代），也称传统的公

共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。这个时期的代表人物有：威

尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。威尔逊、古德诺和韦伯奠定公

共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但是，

作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。

科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，

忽视了人的因素。

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2、行为科学时期

行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代—20世纪60年代，）也有人

称之为动态行政学时期，或Y理论时期。这个时期公共行政研究的特点是用动物

学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些

共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳