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刍议销售过期药品的罚则设置

药品的质量关乎人民群众的生命健康安全，对药品实施严格管理是应然之举。《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)作为开展药品管理的基本法律规范，是开展药品管理工作的重要法律依据。可以说，一部规则完善、便于执行的《药品管理法》在某种程度上决定了药品监督管理的质量。由于现行《药品管理法》对销售过期药品罚则设置的不合理，致使过期药品在药店、医疗机构时有存在，尤其是在一些偏远地域的小药店、农村卫生室。

一、过期药品罚则设置的现状

现行《药品管理法》对销售过期药品一般情节的罚款额是处药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款。①这个罚则在法律适用过程中，遇到了极大的问题。在药品监管中，碰到小药店、农村卫生室等药架上存在少量过期药品的情况并不鲜见。当违法销售的过期药品数量较少，且药价不高的情况下，相应的罚款就会很低。

在极端情况下，销售过期药品可能仅被处以几块钱至几十块钱的罚款。如果对违法行为人进行立案查处，处罚金额过低致使违法成本过低，对违法行为人带来的惩戒效果极其有限，有时还不及药品监管人员在不表明具体罚款金额前提下对违法行为人进行口头威慑教育来得效果强。加之，立案处罚程序较为繁琐且时间较久，基层监管工作又繁重，在药品货值不大的情况下，部分药品监管人员会趋向选择口头教育告诫违法行为人，让违法行为人当场自行销毁过期药品。但是在这种情况下，药品监管人员又会有违法不究的情况存在，致使药品监管人员存在渎职嫌疑。

面对销售过期药品处罚金额过低的问题，在本次《药品管理法》的修订过程中，从最初《药品管理法》送审稿到后续的《药品管理法》（修订草案）征求意见稿，销售过期药品的处罚幅度一直在上升。到2019年4月26日，中国人大网公布的《药品管理法》（修订草案）征求意见稿，销售过期药品一般情节的罚款额已经上升到药品货值十倍以上二十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，处一百万元以上二百万元以下罚款②，对比现行《药品管理法》“处药品货值金额一倍至三倍的罚款”是大幅度上升。然而严管并不等于重罚，过重的罚则设置也不利于销售过期药品问题的解决。

二、征求意见稿中存在的问题

在实际执法过程中，销售过期药品的货值鲜少会超过十万。若按此修订草案施行，将会面临以下问题。

1.与小型药品经营主体现状不相适应

如果药品生产企业、药品连锁经营企业等大中型主体违法销售大批量过期药品，这将带来严重危害后果，处以百万以上罚款一点不为过，甚至还应处以更重的罚款。然而在实际中，大批量销售过期药品的违法行为相对来说是少数，更为常见的是乡村小药店、农村医疗卫生室等小型药品经营主体存在过期药品。

与一般劣药的认定和处罚不同，超过有效期的药品直接被视为劣药，不需要药品检验机构的质量检验结果作为前提，是可以直接被处罚的。小药店存在过期药品是直接按劣药处罚，而农村医疗卫生室存在劣药，根据《药品管理法实施条例》，也是按照生产、销售劣药的罚则进行处罚的。③这就意味着一旦乡村小药店、农村医疗卫生室疏于管理致使药柜存有少量过期药品，就将面临一百万以上的罚款。如此高额的罚款对大多数药店或卫生室来说都足以使其直接倒闭。这就在实质上剥夺了这些主体改过自新的机会。教育与处罚并重原则是行政处罚的基本原则，处罚仅是手段而不是目的，处罚的目的是促进公民、法人或者其他组织自觉守法，高额的处罚并不能直接带来治理效果。

此外，过重的罚款设置使得中小型药品经营企业、医疗机构风险加大，对一些中小型药品经营企业、医疗机构主体较多、竞争激烈的发达城市来说，可以通过优胜劣汰来补足药品经营企业、医疗机构，但对于医疗资源严重不足的地区来说，可能就直接阻碍药品经营企业、医疗机构的生存与发展，最终结果是造成该地区群众就医用药的不便。

2.法律施行与社会认知存在时间差

法律施行后，社会对法律的认知要经历一个过程，无法一蹴而就。在这个社会认知法律的过程中，必定有部分人不能及时了解法律，存在着认知时间差，那么再重的罚款额对这部分人也无法产生应有的威慑力。一旦这部分人在不知法的情况下产生了违法行为，要面临远超其心理预期的罚款，将导致法理与情理之间的冲突。比如《中华人民共和国广告法》在2015年修订时，将在广告中使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等极限词的罚款设置为二十万以上一百万以下，在社会认知不足情况下，2016年出现了“杭城最好吃炒货案”。该案中一家小炒货店因在装栗子的纸袋上印有“杭州最好的炒货店铺”需要被处罚二十万以上，引发了较大的社会争议。即使杭州市西湖区市场监督管理局已按照法定最低二十万的罚款进行处罚，该炒货店负责人方林富依旧不服处罚，陆续提起了行政复议及行政诉讼，到2018年9月才由杭州市中院做出二审判决。同理，在销售过期药品问题上，如果骤然设置百万以上的罚款，在社会认知不足的情况，难免会引起违法行为人对罚款