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第二部分新制定、新修改法律法规解读（一）

一、《中华人民共和国旅游法》解读

（一）立法背景

《旅游法》是改革开放初期启动的立法项目之一，曾列入七届人大常委会立

法规划和国务院立法计划。八届全国人大以来，社会上要求制定《旅游法》的呼

声进一步提高，全国人大代表也多次提出议案和建议，要求加快制定《旅游法》。

十一届全国人大财经委员会牵头组织国家发展改革委员会、国家旅游局等23个

部门和有关专家成立旅游法起草小组，正式起草《旅游法》草案。2013年4月

25日十二届全国人大常委会第二次会议审议通过了酝酿30多年、历经3次审议

的《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)，其出台有深刻的时代背景。

1、制定《旅游法》是切实保障旅游者和旅游经营者合法权益的客观要求

国际旅游发展经验表明，人均GDP达到3000美元左右时，居民出游意愿显

著增加。我国居民收入正在不同地区分别迈入这一阶段，个别省市还早已迈入这

一阶段。近年来我国旅游人数不断地增加，据统计，2012年我国境内旅游达29

亿人次，出境旅游超过8000万人次，入境旅游1.33亿人次，境内旅游消费2.3

万亿，占社会消费品零售总额的比例突破10%。但目前我国旅游业发展方式比较

粗放，存在产品结构不合理、质量和效益偏低、欺骗消费、虚假广告、诱导购物、

游程缩水、甩团扣团、零负团费、“三黑”（黑车、黑社、黑导）泛滥、超范围

经营等市场秩序混乱的突出矛盾和问题。这些问题既严重侵害了旅游者的合法权

益，从本质上看也损害了旅游经营者权益。要走出旅游业粗放式发展方式，切实

保障旅游者和旅游经营者权益，制定一部旅游基本法十分必要。

2、制定《旅游法》是转变发展方式、促进劳动就业的迫切需要

旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益

好的现代服务产业。据中国旅游研究院统计，我国旅游业2012年总收入为2.57

万亿元，旅游外汇收入485亿美元，旅游业对住宿业的贡献率超过90%，对民航

和铁路客运的贡献率超过80%，旅游业作为黄金无烟产业对促进经济方式的转变

具有重要作用。而作为现代服务业，其就业人数众多，据统计，2012年全国旅

游业直接从业人数1350万，带动相关就业人数超过8000万，对扩大就业、提高

人民生活水平具有越来越重要的作用。旅游业的作用被越来越多的省、市所重视，

目前全国26个省（区、市）把旅游业定位为支柱产业，其中17个省（区、市）

定位为战略性支柱产业。而旅游业发展过程中存在的问题也随着其发展日益凸

显，越来越受到社会的广泛关注。通过立法促进旅游业健康发展，对转变发展方

式、促进劳动就业将发挥规范作用。

3、制定《旅游法》是提升法律层次、完善旅游法律制度的必然要求

从一定视角看，旅游权是现代公民的基本权利，旅游业也是现代国民经济

的战略性支柱产业，客观上要求最高立法机关制定一部基本法律予以规范。而过

往我国规范旅游活动的法律规范主要是国务院制定的《旅行社条例》、《导游人

员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》和31个省、市制定的《旅游管

理条例》或《旅游业管理条例》等地方性法规以及有关部门制定的旅游行政规章。

而上述法规规章不能规定一些基本民事制度和协调相关法律的关系，加之旅游基

本法的缺位，因此难以适应旅游业跨地区、跨行业的需要。同时，从国际社会来

看，目前已经有60多个国家或地区制定了旅游法律，世界旅游组织、欧盟也制

定了相关公约，我国缺乏旅游法律则难以在法制上有效协调居民出入境旅游事

项，一定程度上难以适应我国境内居民出境旅游和境外居民入境旅游日趋频繁的

客观趋势。只有提升旅游法律规范位阶，制定旅游基本法，方能促进旅游业持续

健康发展。

（二）主要内容

1、旅游者的权利与义务

（1）旅游者的权利

《旅游法》在第2章的第9、10条以及第6章的第79、82条等全面规范了

旅游者的公平交易权、被尊重权、请求救助权、获得赔偿权以及特殊群体旅游者

的特别便利和优惠权。公平交易权是旅游者对旅游产品和服务享有公平交易的权

利，其内容包括自主选择价格合理的旅游产品和服务、拒绝旅游经营者的强制交

易行为、要求旅游经营者宣传和提供真实信息、获知旅游产品和服务的真实详情、

要求旅游经营者按照约定提供产品和服务、要求经营者