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当代少数民族地区公共政策执行有效性研究

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张丽娴,刘金霞

摘要：改革开放以来，少数民族地区在各方面也有了长远的发展和进步，这当中国家的各项公共政策起了很大的作用。本文根据少数民族地区的特性总结了少数民族地区在公共政策执行中的特殊性，然后提出了少数民族地区公共政策执行过程中存在的一些主要问题，并系统分析了这些问题存在的原因，再从特殊性着手提出了解决这些问题的对策，要从主体、客体、环境、机制等方面来改进少数民族地区公共政策的执行，提高少数民族地区公共政策执行的有效性，确保公共利益的实现，同时也丰富了少数民族地区公共政策的研究。

关键词：少数民族地区；公共政策；政策执行

：C933文献标志码：A：1002-2589（2010）33-0011-06

民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度。我国民族区域自治制度的内容主要包括：建立民族自治地方——实行民族区域自治的首要问题；设立自治机关——实行民族区域自治的关键；行使自治权——实行民族区域自治的核心。

民族地区的公共政策可以综合一般公共政策、国家的民族政策和民族地区特殊的政策主体和客体加以界定，是指民族地区的国家机关、执政党组织或者具有特定公共权力的社会政治团体为了实现特定时期内民族地区的政治、经济、文化等公共目标，根据民族地区特殊的行政环境和社会问题，在党和国家的民族政策的指导下制定的行动方案和规则体系。

国家的民族政策构成了民族地区公共政策的前提条件，而民族地区公共政策则将国家的民族政策具体细化为适合地方特色的政策措施，两者互相配合，共同保障当前广大民族地区的经济发展和社会进步[1]2682。

因此，我们可以将民族地区的公共政策执行定义为，民族地区的公共政策执行主体在特定时期内为了实现民族地区的政治、经济和文化目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施等各种执行手段，将政策观念形态的内容转化为实际效果的一个动态的过程。

一、提高少数民族地区公共政策执行的有效性问题分析前提

1.策执行的权限具有特殊性

执行权限的特殊性主要是指少数民族地区的自治机关有自治权，这是我国民族区域自治的核心内容。《民族区域自治法》第20条规定：“自治机关可根据本民族和当地的特点，对认为不适合民族自治地方实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示，自治机关可以报请该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”。这为少数民族地区结合本地实际执行政策创造了条件，也是少数民族地区的自治机关在执行政策时与其他非民族地区机关相比最特殊的地方。

2.政策执行的环境具有特殊性

（1）自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提。我国少数民族地区地域广阔，总面积达611.73万平方公里，占全国总面积的63.72%，但大多处于边疆、山区、寒冷、干旱的地带，自然环境恶劣，而且生态环境脆弱。

（2）落后的经济环境。我国西部地区90%以上的地区都是民族地区，因此分析西部地区的经济发展状况就可以反映民族地区的经济发展状况。据统计，2007年，全国生产总值为249529.9亿元，东部为152346.4亿元，占全国的55.3%，而西部只有47864.1亿元，占全国的17.4%；人均国内（地区）生产总值，全国为18934元，西部只有13212元，比全国人均低5722元[2]。而且，民族地区之间的发展也是很不平衡的。2007年五个自治区生产总值，增長最快的内蒙古为6091.12亿元，而西藏只有342.19亿元[3]。

（3）多样的文化环境。我国是一个由56个民族组成的统一的多民族国家，多民族共存使得中国民族文化呈现纷繁复杂、多姿多彩的特点。各个民族都有自己独特的文化传统、风俗习惯。此外，宗教信仰也是复杂多样。我国大多少数民族都有宗教信仰，有些民族甚至是全民信教，如藏族信喇嘛教，回族、维吾尔族、东乡族信仰伊斯兰教。

（4）复杂的国际环境。我国的民族地区很多处于边境地区和国防要地，五个省级自治区除了宁夏不与外国接壤，其余4个都处于边疆地区，有着漫长的边境线，全国2.2万公里的陆地边境线有1.9公里在民族地区。而且，在55个少数民族中有30多个民族与国外同一民族相邻而居。当前，国际民族分裂主义、宗教极端主义、暴力恐怖主义活动仍然很猖獗，这些都有可能为民族地区的稳定带来不安全因素。

3.政策执行时面对的问题和承担的任务具有特殊性

少数民族地区的政策执行机关在执行公共政策时要面对的社会问题比起非民族地区要复杂得多，因为民族地区通常是宗教问题和民族问题的多发地区。民族问题经常和宗教问题被牵扯在一起，因此会引发某些民族间的矛盾。而且，我国的少数民族地区很多都处于边疆地区，与周边各国在民族、宗教方面存在着千丝万缕的关系，边境地区也还存在着恐怖主义问题和民族分裂问题，这些都对少数民族地区的政