户籍改革背景下户籍身份与农民利益关系探究.docx

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户籍改革背景下户籍身份与农民利益关系探究

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龚晓倩于莉

[摘要]伴随着户籍制度改革的不断推进，与户籍相关的利益角逐备受关注。在户籍改革进程中，农民群体的利益问题成为一大焦点，维护农业户籍人员的正当利益也成为户籍改革顺利推进的重中之重。城乡二元户籍制度下，农民利益与户籍身份密切关联，户籍制度改革可能会逐渐割断这种关联，对农民来说既是机遇又是挑战。文章基于户籍制度改革前后的利益博弈对农民户籍身份牵涉的利益相关点进行剖析，从国家、社会及个人层面对于如何更好地维护与保障农民的合法利益提出对策建议。

[关键词]户籍制度；户籍身份；农民利益

[DOI]1013939/jcnkizgsc201808024

户籍制度从一开始就与农民利益密切相关，深入分析两者关系，并在维护农民合法利益基础上，推进二元户籍制度改革，有利于破除城乡发展结构之间的二元分隔，兼顾城乡发展，实现城乡一体化；有利于带动农村经济发展，促进社会生产；有利于改变附加在户籍上的特殊利益差距，促进农民的现代化转型，保障农民拥有平等的受教育权、劳动就业权，享有公平的社会保障和福利待遇，提高农民生活水平。[1]

1戶籍制度与农民的利益关联

1951年7月，新中国最早的户籍管理相关文件《城市户口管理暂行条例》的颁布，第一次对城市人进行统一的户口登记，此后陆续出台户籍相关文件、条例等。1955年6月，国务院通过了《国务院关于建立户口登记制度的指标》，强调在全国所有的农村和城市地区逐步建立并完善户籍制度。户籍制度初期主要起着方便社会管理，维护社会稳定的作用。[2]但经过一系列的调整和改革，户籍制度演变成为认定社会身份的依据，从而逐渐与特定社会身份的相关利益产生了复杂的联系。

1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》首次提出了城市和农村两种户口，即“农业”户口和“非农业”户口，开创了中国二元户籍制度的先河，由此计划经济体制下农业户口和非农户口的利益差距也逐渐显露。[3]1964年8月，国家为保障社会安定颁布了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，采取制约户口转移和人口流动的政策，这一政策的提出剥夺了农民向城市迁移的权利，同时也固化了附着在二元户籍身份中的利益差别，使两者之间的鸿沟变得不可逾越。

直到20世纪80年代中期，政府放宽对农民的限制，对于部分自行解决口粮的农民予以进城落户许可。1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，20世纪90年代中期后提出农业户籍人员有偿落户的限制条件。这些政策的提出，一方面逐步赋予了农民迁移城镇的权利，但另一方面也为农业户籍和非农户籍在城镇中的权益差别提供了制度依据。非农业户籍者拥有的福利、社会保障和公共设施使用权都是农业户籍者无法企及的，农业户籍身份导致农民利益往往得不到保障，形成一种人人都想获得城市户籍的社会状态。

2002年开始，全国大部分地区相继颁布了《城乡户籍管理制度改革意见》，主要是为加快城乡一体化，改变“农业”和“非农业”的户口划分。2014年7月30日，国务院正式发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），提出打破城乡二元户籍制度，统一居民户口，消除户籍导致的利益不公现象。自2014年《意见》发布以来，全国各省市积极响应户籍制度改革号召，上海、深圳、成都、江苏等地根据各自常住人口实际数据进行居住证制度设计，受城市可承载人口数量影响，各地居住证办理门槛存在高低差别。但就整个户籍制度政策推进来看，尚存许多不足，相当大的一部分农村和发达城市经济发展存在很大差距，导致人口流动受制约，公共服务、福利分配难以保障公平，中央和地方在政策落实上面需要磨合，户籍利益不公平的消除仍有很长的一段路要走。[4]

2农业户籍与农民利益的关联

随着农村经济的发展和我国惠农政策的实施，尤其是城市化进程中土地收益的增加，农业户籍附着的利益日益突出。拥有农业户籍身份的农民拥有村自留地使用权、宅基地使用权及村集体提供的福利保障等利益。[5]

21农业户籍人口拥有村自留地使用权

农民有了土地便有了安身立命的本钱，农民之所以称之为农民在于其从事农业劳动，那么劳动是收入的基础与前提，农民在土地上进行生产劳动一方面满足自身温饱需求；另一方面获得经济来源来满足个人和家庭更高层次的需求。农村自留地使用权是整个社会中农民生存发展最基本的权益。农业户籍正是农民拥有土地使用权的一个重要依据，在使用权基础上的农业补贴也是作为农民的一项福利。这样的一种权利可以说是农民最引以为豪的一项资本。

22农业户籍人口拥有农村宅基地使用权

在农村，住房一般都是在自家宅基地上的，有别于城市里的商品房有产权年限，农村住房更为宽敞舒适自由。宅基地作为一种可以继承的土地形式之一，农民可以在这片土地上自由设计住房也可时常翻新，进而满足自己及家人的住房需