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我国行政问责制:一种现实困境的分析

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巴永杰

摘要:行政问责最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的,仅是一种非常态的问责风暴,制度化和规范化是其必然走向。必须着眼于行政问责制建设中问责法规的缺陷、问责文化建设的滞后、问责官员救济的缺位和公民参与问责的缺失等多个角度对我国行政问责制度进行审视和突破,以期能更有效的推动我国行政问责制走向程序化、制度化和法制化。

关键词:问责行政问责制现实困境路径选择

三鹿毒奶粉事件以及9·8”襄汾溃坝事故,引发了席卷全国的问责风暴,一批负有重大行政责任的官员被问责,体现了政府“应时而带动,与时俱进”举措,凸显了民意的力量,彰显了民主政治的进步。从实践的角度诠释了“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的深刻内涵。但是,我们应该理性地感觉到行政问责作为一项“新制”,缺乏系统的制度支撑、缺失行政问责文化的土壤以及公民参与问责的环境等,充分认识并突破这些困境将成为我国行政问责制度建设的应有之义。

一、理论解析:行政问责制的内涵审视

对行政问责制的研究是从“问责制”概念起步的。“问责制”,顾名思义,就是“你的责任,出了差错,唯你是问”的意思,国内学者刘厚金认为行政问责制是指法定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的制度规范。[1]行政问责制也即是对问责客体在使用公共权力时的所有行政行为及后果进行全过程的监督和能够被追究责任的一种制度安排。

学者黄健荣从政府问责的理论基石的角度阐述了问责制的合理性、合法性和必要性:[2]从参与式民主理论角度表明,实施问责是回应时代要求推动和保障公众直接参与公共管理的必然选择;从交易成本理论论证,问责可以推进建设高效廉洁的政府;从委托人/代理理论角度揭示,问责关系是人民与政府之间委托/代理关系的合理延伸;从社会资本理论论证,问责是提升社会资本存量的必由之路;从制度主义层面论证,问责是公共管理制度良性运行的保障;从善治理论考察,推进问责有利于推动我国公共管理真正形成由政府部门与公民社会协调合作以实现公共利益最大化的善治体系,实施问责新政,是推进善治的必然选择。

学者周亚越认为行政问责制的内涵主要包含:[3]1.行政问责的客体,也称问责的对象是指“向谁问”。各级政府及其公务员。2.行政问责的主体,是指“由谁问”。不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。3.行政问责的范围,是指“问什么”。不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政作出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政作为问责而且要对故意拖延,推诿扯皮等行政不作为问责。4.行政问责的程序,是指“如何问”。“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求。5.行政问责的责任体系。按照中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙的观点,承担责任有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向执政党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在。6.行政问责的后果。后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。

二、现实考察:行政问责制实施中的问题

行政问责制从公共危机的应急措施逐渐走向政府管理的制度规范,回应了民主政治、行政变革的要求,彰显了我国在寻求制度突破、优化公共管理与服务水平的一种有益的尝试和创新。然而,不容乐观的是行政问责制在制度建设上的内在缺陷,使其在现实运作的过程中存在很多的障碍,导致推行政府官员问责的问题是多重的,突出表现在以下方面:

(一)行政问责法规的缺陷

目前,我国的行政问责制领域的法律法规仍处于不甚健全的状态,使得行政问责制缺乏强制力作为保障。从应该问责领导的事件来看,尽管个案中也有腐败因素,但是许多事件是由领导不作为和处理不妥当造成的。因此如果没有相关的法律法规作后盾,官员问责就难免显得有些牵强,实际执行起来缺乏持续性和警戒性。学者刘厚金认为,法规零散可操作性差,地方政府创制的问责规范与法治体系多有冲突,其合法性、持久性受到普遍质疑。[4]就目前全国范围来讲,中央层面仅有一些追究责任的条款散见于各种相关的法规、规章和文件之中,但是尚未形成系统化的制度和法规支撑体系。各地方政府层面出台的行政问责暂行办法虽然在一定程度上体现了民主法治下的行政问责理念,从理论层面上较之以往的责任追究制度有了很大的突破,但仍存较多内在的缺陷,比如行政问责的法规依据不统一,难以操作;责任追究主体单一,惟“上”是