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PPP项目风险评价及内部控制制度分析

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刘赛

摘要：随着社会经济的不断发展，加强城市交通基础设施建设成为近年来的主题，而建设需要大量的资金支持，仅仅依靠政府财政的力量远远不够，特种经营融资模式应运而生，如BOT、TOT、PPP特许经营模式。其中PPP模式在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性，成为城市建设项目融资首选。而PPP项目是一个长期而复杂的建设活动，风险存在于项目的整个寿命周期中，掌控这些风险，才能保证项目的顺利进行。

关键词：PPP项目；风险评价；内部控制制度

F407.9A2236-1879（2017）12-0226-02

前言：

雖说PPP模式的优点很多，一些政府在招拍项目的时候，也是更多地描绘了很好的前景，对于风险却很少提及。但是由于PPP发展尚未成熟，风险控制的意识、手段滞后，对如何识别PPP项目风险、评估风险以及应对风险，仍然做得很不够，需要引起人们的高度重视和警觉。

1什么是PPP项目的风险

风险是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性，是实施者所期望达到的目标与实际出现的结果之间的距离或偏离。

在PPP项目中，各方都有一个或多个期待的目标或利益：对政府方而言，需要通过PPP项目的实施而获得高效、稳定、长期的公共产品、公共服务，以提供给社会公众，履行服务社会的政府职能；对于社会资本而言，是指通过PPP项目实现自己商业利益的参与方，包括投资人、施工方、材料供应方、资金提供方、中介等，则在通过参与传统的政府公共服务、公共产品领域，获得长期、持续的商业机会，进而获得投资回报。

无论是政府，还是社会资本，均存在着一个随着PPP项目推进而目标不能实现的可能。因为项目征地受阻、审批不及时，导致项目迟迟无法按照预期推荐，甚至形成连锁纠纷；或因项目管理不善、成本控制不力，社会资本方投资回收无望；或项目一方或双方违约、不可抗力等造成任何一方不能实现预期目标，都属于PPP项目中的风险。

2当前PPP项目存在的风险识别及产生的原因

PPP模式周期长、投资大、成本高、风险多且风险后果损失大，风险的辨识与合理分配是成功运用PPP模式的关键。PPP模式风险因素分类（风险识别）有多种，本文选取几个对项目影响较大的风险予以分析，以利政府和企业的决策。

2.1政府决策失误的风险。政府决策失误风险是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策的失误风险。由于政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长，费用巨大，且项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起政府决策失误的风险。

2.2政府信用风险。政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。导致政府信用风险的原因有两方面：一方面，政府的契约精神和契约意识淡薄；另一方面履约能力比较差，没有能力保证履约能力，如果没有中长期预算机制的支持，政府难免在PPP项目的合作中出现违约。

政府的信用承诺直接关系到项目的成败，为了使PPP项目能够成功实施，政府应做出履约保证，做出具体承诺，保证不提前终止项目或其他损害私人投资者利益的行为。政府部门要不断提升在社会公众心目中的信用度，从而增加社会投资者参加基础设施项目积极性。

2.3法律变更风险。法律变更风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品或服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

PPP项目涉及的法律法规比较多，加之国内PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。由于法律变更往往超出签约的地方政府的权力控制范围，法律变更的风险时时处处都存在，对PPP项目的危害巨大，社会资本可以通过与政府部门签订项目执行协议来规避法律变更风险，还可通过投保的方式，将风险转移给保险机构。

2.4金融风险。金融风险包括利率风险、通货膨胀风险。（1）利率风险。利率风险在PPP模式下的项目运营过程中，因为利率的变动而使得项目收益减少的风险。投资方如果将浮动利率作为融资依据，利率一旦上升，项目的成本就跟着上升；如果以固定利率来融资，一旦利率下降，就会提高机会成本。（2）通货膨胀风险。通货膨胀风险指整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加等后果。由于PPP项目建设期间通胀率增长很快，而且建筑材料价格也上涨，造成了项目成本上升，减少了投资者的利润。在PPP项目中，项目贷款者和股本投资者应该要求政府提供某种机制来规避货币贬值