加强政府数据整合的政策建议.docx

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李广乾：加强政府数据整合的政策建议

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本文作者：李广乾，国务院发展研究中心信息中心研究员

摘要：我国国家层面的政府数据整合工作取得了很大进展，但还存在着很多不足，例如，原有的信息化认知管理体系日益失去其应有价值和功能、缺乏顶层设计直接阻碍政府数据的有效整合、长期以来政府数据整合一直缺乏有效的理论和技术方法、缺乏相关的法律法规与制度，等等。为加强政府数据整合工作，需要加强如下一些方面的工作：基于轻装信息化，重构和创新信息化建设格局；加强电子政务和政府数据的顶层设计；建立完善我国电子政务数据管理知识体系，实现政府数据管理的体系化、规范化、标准化；明确政府数据（公共信息资源）开放战略路线图；加强制度建设，特别是推进如下三个方面的制度建设：促进发展类制度建设、规范支撑类制度建设、技术保障类制度建设。

一、我国政府数据整合存在的问题

加强政府数据整合一直是我国电子政务建设的重要工作。在这个过程中，党中央、国务院及有关部门都在相关文件中对此提出了明确的要求，初步形成了有关政府数据整合的政策体系。根据这些政策要求，一些地方比较好地开展了政府数据整合工作并发展出比较成功的建设经验。这方面，江西省走在全国的前列。从2009年开始，江西省就开始了全省数据共享交换平台的建设，在思创数码科技股份有限公司的技术支持下，最早在全国规划建设省市县三级交换平台。到底，初步建成“江西省政务数据共享和开放平台”：从业务系统对接情况来看，共有22个单位的49个系统与共享开放平台实现了“系统通”；从数据资源汇聚情况来看，人口库汇聚了公安厅、人社厅、民政厅和司法厅等库表数据共计1.4亿余条，法人库汇聚了司法厅、交通厅和信用平台等库表数据超过2000万条，初步实现了“数据通”；从支撑政务服务应用情况来看，“赣服通”实名用户累计总数超过320万户，累计上线赣服通事项为514项，初步实现了“应用通”。

政府数据整合是一项系统工程。从这个意义上讲，我国国家层面的政府数据整合工作还面临着很多不足，存在不少问题。具体情况如下：

（一）原有的信息化认知管理体系日益失去其应有价值和功能

虽然我国早在1997年就从理论上提出了科学合理的信息化认知框架，并构建了适合中国特色的信息化管理体系，为支撑我国经济社会信息化发展提供了重要的基础保障；然而，大概从2010年开始，我国原有的信息化认知体系和信息化管理体系受到诸多挑战和困扰，特别是由于没有明确信息化与诸如大数据经济、“互联网+”、数字经济、（新型）智慧城市等概念的关系，我国多年前行之有效的信息化认知管理体系日益失去其应有功能和价值。

这也给我国各地的电子政务规划建设带来诸多困扰。一些基础性工作没有得到应有的重视或坚持，如基础信息采集与标准化建设、云计算中心的规划建设、数据治理体系建设、重硬件建设轻信息资源与环境建设，等。这些问题阻碍了政府数据的高效整合，使得我国政府数据共享开放问题无法取得实质性的进展。

（二）缺乏顶层设计直接阻碍政府数据的有效整合

当前，无论是整个国家信息化建设还是国家电子政务建设层面，都缺乏相应的顶层设计，政府数据整合面临更加复杂的局面。特别是大家对于如何认识新一轮信息化条件下的电子政务总体架构仍然存在着很多不同的认识，例如全社会对于“互联网+”就有着“千人千面”般的观点和看法，这也使得人们对于认识、理解和应用“互联网+政务服务”存在着各种各样的认识和做法。

（三）政府数据整合缺乏有效的理论和技术方法

这些问题主要表现在以下两个方面：

首先，我国没有建立统一的电子政务数据参考模型，没有构建明确的政府数据架构。数据架构的作用就在于利用统一的数据模型，整合各部门业务数据，形成统一的业务数据库，通过规范数据交换信息，明确信息交换目录，实现各部门间的数据交换与共享，全面实现数据的标准化、一致性、准确性和可靠性①。美国、英国等电子政务先进国家都已经尝试建立了自己的电子政务数据参考模型及其相应的政府数据架构。我国一直未能有效地建立科学合理的电子政务数据参考模型及其相应的政府数据架构，这成为影响我国政府数据整合的重要问题。

其次，对于基础数据库建设没有相应的评判标准。我们在2002年就明确要建设基础数据库（基础信息库），但一直没有建立相应的标准规范和评估体系，在实践中表现为随意性较大。因此，无论是地方还是一些部门，随意确定各自的基础数据库建设；即使是在国家规划层面，我们对于基础数据库的建设，其内容也一再变化（除了人口、法人和空间地理三个基础数据库）。

第三，我们还没有建立相应的政府数据管理（治理）体系。建立数据治理机制并在此基础上建立更加系统完善的数据管理知识体系，是保障数据质量、改进和提高数据管理效能的基