1997-我国旅游市场的执法监管.docx

??

?

??

1997~我国旅游市场的执法监管

?

??

?

?

?

?

?

?

?

???

?

?

?

?

?

引言

A省于2014年修订的《A省旅游条例》是我国《旅游法》出台后首个修订并颁布实施的地方性法规，各界对此寄予很高期望。然而，面对旅游市场的高速发展，徒法不足以自行，政府对旅游市场的监管工作也应当做出相应的变革与调整，A省作为我国旅游大省，肩负旅游市场综合监管的重大转型任务。随着国务院于2016年2月4日下发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，A省政府针对目前旅游市场监管面宽、监管部门多、监管难度大的实际情况，在吸收借鉴其他地区经验的基础上，在重点旅游地区实行“1+3+N+1”旅游市场综合监管模式。（“1”—指综合监管指挥中心，“3”—工商和市场监管局旅游市场执法队伍、旅游警察队伍、旅游巡回法庭，“N”—所有涉旅的政府部门，“1”—旅游监管履职监察机制。）但之后的B市打人毁容事件、副省长疑似被强迫消费等恶性事件使外界对A省旅游的管理问题质疑声纷纷，旅游乱象作为全国旅游行业的通病，这样的结构性矛盾在B市集中暴发，并通过舆论传播使事态进一步恶化，B市不得不为全国的旅游通病买单。A省政府于2017年3月紧急出台22条旅游市场秩序整顿措施，对全省旅游市场进行大清洗，各州市政府结合地区实际也相继颁布对应的整改措施。但相关举措在实际旅游整改过程中有没有真正发挥作用，是否能从根本上解决旅游乱象问题有待考察。

基于上述研究背景，YN法学院暑期调研组于2017年7月开展了以“A省旅游市场综合监管问题及对策研究”为总标题的调研活动，选取B市作为调研点，通过实地走访、座谈、专访、问卷等形式，亲身体验B市当地的旅游市场环境，对旅游执法进行参与式观察。另鉴于研究主题比较宏观，调研组分立法监管、执法监管、司法监管、行业自律和社会监督五个层面对旅游市场综合监管进行量化评测。本报告由执法监管小组成员执笔，主要从旅游综合执法的角度进行剖析阐释。我们希望通过此次调研，向读者描绘出B市旅游市场生态现状并厘清“乱象”成因，给“旅游综合执法”这剂药一个准确定位；随后通过综合评测找出B市旅游综合执法的具体困境，从问题根源与地方实际出发，提出有针对性和可操作性的旅游综合执法完善对策。囿于小组成员科研水平及调研时间的限制，针对本报告中存在的不妥之处，恳请读者批评指正。

第一节B市旅游市场生态分析

一“人文资源”与“自然资源”并存

B市旅游业发端于20世纪90年代初期，距今已有近二十年的发展历史。1996年至1998年三年地震恢复重建，B市从A省改革开放的末端走向了前沿。1997年申报世界文化遗产成功，把B市旅游推向了世界。B市可谓A省旅游市场乃至全国旅游市场的整体缩影，该市总面积20600平方公里，辖一区四县，少数民族众多，有纳西族、白族、傈僳族、彝族、普米族、苗族、藏族、回族、壮族等，文化多元；另外，该地区地理环境复杂，气候多样，植物种类繁多，盛产菌类和药材。B市依靠人文资源与自然资源并存的优势，可为游客提供多种旅游产品，旅游市场发展潜力巨大，旅游文化深入人心，旅游产业也已成为本土经济的支柱产业，是一座名副其实的旅游城市。

B市旅游发展依靠的“人文资源”主要集中于GC区，即DY古镇、SH古镇和BS古镇，其中在海内外最为知名的莫过于DY古镇，也被誉为“活着的古城”，历经600年沧桑，保存至今，拥有着“三坊一照壁”、“四合五天井”等纳西族传统民居特色。就现状来看，商业化程度最深的是DY古镇，后续依次为以“茶马古道”“SH十景”闻名的SH古镇和以“BS壁画”“BS细乐”闻名的BS古镇。在民族文化资源方面最为突出的是“东巴文字”，也称“世界上唯一活着的象形文字”，被联合国教科文组织列入“世界记忆遗产名录”。此外，节日文化也是B市旅游的一大特色，纳西族三多节、彝族火把节、傈僳族阔时节、普米族吾昔节、摩梭人转山节、他留人粑粑节等极具少数民族特色的节日，是B市吸引游客融入当地文化的重要契机。

B市旅游发展中典型的“自然资源”包括被誉为“冰川博物馆”的F，长江上游的U、“三江并流”区的Z，“高原母亲湖”I以及“高原湿地公园”V，等等。围绕这些自然景观开发的旅游景区、旅游路线在全国范围都具有相当的知名度和好评度。单从这些自然景观的欣赏价值来谈，这些景观都足以令人赏心悦目、流连忘返，对于长期生活在都市中的人们尤其如此，偏偏由于某些恶性事件的发生，使得自然景观也背负上了恶名。但即便如此，这些景观的观赏性不会因为某件旅游纠纷而消失，只会因为环境的改变、人为的破坏而受到影响，而在经济发展和保护自然环境之间找平衡，并不仅仅是B市需要面对的问题。“自然资源”还包括本土特产，比如野生菌、雪桃、玛咖、山嵛菜、油橄榄、华坪芒果、永胜水稻、螺旋藻、三川火腿、高原畜牧乳制品等，这些农