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国有资本投资运营公司相关问题研究

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一国有资本投资运营公司的政策背景

（一）国有资产管理体制

国有资本投资运营公司是从国资委的职能衍生出来的，也是中央推进国有资产管理体制改革的重要举措。2003年国务院成立国资委，其核心职能被归结为三件事：管人、管事、管资产。当时国资委监事会下设几十个监事局，每个监事局都要管理100多家央企的监事会，所管理的企业不仅数量多，而且行业跨度大，再加上“管人、管事、管资产”的权责设定，国资委要实现这种一对多的全覆盖管理已不现实。很快中央就意识到这个问题，认为国资委应该负责制度安排而不是代替企业经营管理。为此，中央开始实施国有资产管理体制改革，主要目标是把国资委“管人、管事、管资产”的职能向下迁移至国资委和国有企业之间，形成一个夹层公司，即我们今天所说的国有资本投资运营公司。

国有资本投资运营公司的出现标志着国有资产管理体制由“二层架构”转变成“三层架构”。二层架构下国资委直接管理国有企业，国资委既要监管，又要参与国有企业的经营决策，容易引发各种矛盾。三层架构下，国资委只扮演大监管的角色，由国有资本投资运营公司承担出资人职责，并以企业法人的身份管理控股的国有企业。以国有资本投资运营公司为核心的三层架构是完善国有资产管理体制的重要举措，它推动了国有资产监管模式由“管资产”向“管资本”转变，有利于实现国有资本所有权与企业经营权的分离，提高国有资本市场化运作水平。

（二）国有资本投资运营公司发展路线方针

1.2013年11月：以管资本为主加强国有资产监管

2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。可以说，最早提出国有资本投资运营公司的主要目的就是推动国有资产监管模式由“管资产”向“管资本”转变。“管资本”要求国有资产监管应当按照市场经济规则和现代企业制度要求，以资本为纽带，以产权为基础，规范国有资本运作并提高资本回报率。十八届三中全会之后，国资委首先选择了中粮集团和国投公司两家央企进行国有资本投资运营公司运作试点，试图为全国范围内推广国有资本投资运营公司积累经验。

2.2015年11月：改组组建国有资本投资、运营公司

经过一年多的央企试点之后，2015年11月，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，对国有资本投资运营公司的组建方式和运作模式等方面进行了说明。该意见表示，可以“改组组建国有资本投资、运营公司”，即通过划拨现有商业类国有企业的国有股权以及国有资本经营预算注资组建，或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。同时该意见要求“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作”，中央层面由国务院直接授权试点，地方政府可以根据实际情况选择性试点。在国务院的这番号召之后，2016年国资委进一步增加了国有资本投资运营公司试点的央企数量，同时部分省级政府也逐步开始了地方国有资本投资运营公司的试点。

3.推进国有资本投资、运营公司改革试点

经过央企和部分地方国企的试点之后，国务院正式发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，该意见首次明确了国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能定位、组建方式和授权机制，同时从治理结构、运行模式和监督机制三个方面规范了国有资本投资运营公司的内部经营管理。该意见对加快国有资本投资、运营公司改革试点意义重大，解答了试点企业关心的若干核心问题。在该意见的指导下，下一步国有资本授权经营体制改革会加快，同时央企和地方国企的全面试点工作将会顺利铺开。

二国有资本投资运营公司的试点情况

（一）中央企业试点

自2014年起，在央企层面，国资委首先选择了中粮集团和国投公司进行国有资本投资运营公司改革试点。随着试点的深化和扩容，在原有2家央企的基础上，目前已经扩展到“2+8”共10家央企，即诚通集团、中国国新2家国有资本运营公司试点，以及中粮集团、国投公司、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团8家国有资本投资公司试点。这些试点企业主要围绕着三大问题进行探索，即与国资委或出资企业的关系、国有资本专业化运营的路径、内部市场化管理机制。探索内容涉及现代企业制度、混改、市场化招聘等国企改革领域的方方面面。总结试点的成效，可以用“三新”来概括，即新体制、新机制、新模式。

新体制，即国有资本投资运营公司的定位是成为“管资本为主”的专业平台。以国投公司为例，国投按照“一企一策”的原则，选取了外部条件、公司治理等4个维度的14个指标对所有子公司进行了全面的测评，