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消防执法的集中法律审核制度研究

摘要：文章简要阐述法律审核在行政执法中的作用和意义，具体分析在支队级消防救援机构中实施集中法律审核制度的利弊，对法律审核的具体职责进行探讨。

关键词：法律审核;制度建设;行政执法;职权责任

法律审核制度是行政执法“三项制度”之一，也是消防行政执法的一项重要工作制度，其中包括对规范文件的法律审核和对执法行为的法律审核，文章仅探讨针对执法行为的法律审核，消防救援机构当前主要对行政许可、行政处罚、临时查封、解除临时查封、火灾事故认定复核这五种常见执法行为进行法律审核。

一、法律审核制度的作用和意义

法律审核制度是确保行政执法机关作出的执法决定合法有效的关键环节。行政执法机关作出执法决定前，要严格进行法律审核，未经法律审核或者审核未通过的，不得作出决定。《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条“在行政机关负责人做出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”法律审核制度有效保证了行政执法机关作出执法决定的程序合法性，在实践中，通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的工作人员以及长期从事行政执法的工作人员开展法律审核工作，对执法过程中事实是否清楚、证据是否确实充分、定性是否准确、法律适用是否正确、处理建议或意见是否适当、执法程序是否合法、法律文书是否完备等环节的把关作用明显，可以有效提升执法部门的办案质量，降低行政复议、行政诉讼的发生概率和败诉率。

二、实施集中法律审核制度的可行性

一直以来，消防救援机构实施法律审核制度都是坚持同级法律审核，即支队级消防救援机构法制部门对同级负责监督、火调、许可等部门的执法行为进行法律审核，大队级消防救援机构的法制员对本大队的相关执法行为进行法律审核。文章所说的集中法律审核制度是指以支队级消防救援机构为整体，支队和所属大队级消防救援机构的全部执法行为统一交由支队法制部门进行集中法律审核的制度。

（一）原有模式的弊端

1.法律审核人员的专业性难以保证

《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第二款规定“行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”消防救援机构干部队伍人员调整交流较为频繁，实践中难以保证每个大队级消防救援机构都有符合资质条件的法制员，有的法制员不是法律专业、法律知识欠缺，有的法制员从事执法工作年限较短、执法经验不足。要求初次从事行政处罚决定法制审核的人员通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格是当前难以实现的客观事实。

2.不具备设立专职法制员条件

为保证法律审核工作的客观公正，法制员应当与具体案件或执法行为无直接关系，但是目前多数大队级消防救援机构执法人员数量不足，无法设立专职法制员，法制员作为案件的承办人时，法律审核制度形同虚设。为防止法制员与办案人身份重叠，设立两名法制员互相替补，又会出现专业性难以保证的问题。

3.法律审核无法保证独立性

法律审核人员是连接承办人意见和单位负责人审批意见的中间人，是对案件的事实、定性、证据、程序等执法环节的审核人，为保证执法行为的公平公正，法律审核应当以事实为依据、以法律为准绳，不能受其他因素干扰，但是在实际中，碍于人情束缚、权力限制、能力短板等多方面因素，法制员难以真正履行法制审核职责，本应是“把关”环节，变成“放水”环节，法律审核制度沦为走过场、走形式。

（二）集中法律审核的优势

1.术业有专攻，专业性得到保证

支隊级消防救援机构设有法制部门，作为专门从事法制工作的部门，既有组织优势也有专业优势：一是方便向省级消防救援机构的指导机关请示汇报工作，及时得到权威解释;二是可以与司法局等行政部门加强沟通交流，了解掌握法制工作的更多信息资源;三是对大队级消防救援机构开展业务指导监督，积累解决各种疑难工作的经验办法。另外，支队法制部门还可以集中整合全支队的人才，挑选法律专业学历、具有丰富执法经验、取得法律职业资格的相关人员充实到法制战线，专业性更加有所保障。

2.相对独立的法律审核地位

支队级消防救援机构设有专门的法制部门，与同级的执法办案部门相对独立，没有隶属关系，对大队级消防救援机构更是有指导监督的职责，支队实施集中法律审核更加能够保证客观公正，不易受其他主观、客观因素干扰。

3.解放基层消防救援机构的人力

由支队级消防救援机构实施集中法律审核，可以解放大队级消防救援机构的人力，监督员专职从事行政执法办案，对执法过程中事实是否清楚、证据是否确实充分、定性是否准确、法律适用是否正确、处理建议或意见是否适当、执法程序是否合法、法律文书是否完备等认证全部交由支队法制部门负责，有效缓解基层执法人员的工作压力，为基层执法单位解除后顾之忧。

（三）集中法律审核的弊端

诚然，任何一项制度都有它的不足，集中