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编制PPP项目《实施

方案》应关注的法律

问题

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编制PPP项目《实施方案》应关注的法律问题

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称“财金〔2014〕113

号文”）第十一条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“六部门25

号文”）第十条之规定，《实施方案》是政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目应当

编制的法律文件之一。由于项目不同，编制《实施方案》应关注的法律问题也不尽相

同，因此，本文仅就编制PPP项目《实施方案》所涉及到的具有共性的法律问题，结合

本人工作实践归纳并简析如下，以期与对此问题感兴趣的同仁共同探讨。

一、关于《实施方案》的编制主体与项目实施机构的确定

根据财金〔2014〕113号文第十条、第十一条与第十五之规定，《实施方案》应由项

目实施机构组织编制。项目实施机构由政府或政府指定的有关职能部门或事业单位担

任。同时，政府对于项目实施机构的授权，又是项目采购文件中必备的法律文件之一，

因此，政府应根据项目的具体情况，出具授权确定项目实施机构，并明确具体授权范

围。

对于基础设施和公用事业特许经营项目，根据六部门25号文第九条与第十四条之规

定，项目《实施方案》由县级以上政府有关行业主管部门或政府授权部门提出。而项目

实施机构则由有关部门或单位担任，由县级以上政府予以授权明确具体授权范围。从措

辞看，《实施方案》的提出部门与实施机构不完全一致，但是，可以通过政府授权解

决。

另外，根据《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

（以下简称“发改投资〔2014〕2724号文”）第四条第（二）款之规定，《实施方案》也应

由项目实施机构组织编制。但是，可以作为项目实施机构的主体则较为宽泛，包括相应

的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，按照地方政府的相关要求

确定即可。

二、关于《实施方案》的审批

根据财金〔2014〕113号文第十二条之规定，《实施方案》通过财政部门的物有所值

和财政承受能力验证的，由项目实施机构报政府审核。但是，对于基础设施和公用事业

特许经营项目，根据六部门25号文第八条与第十三条规定，审批程序略加繁琐。具体程

序如下：

（一）县级以上地方政府建立部门协调机制；

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（二）项目提出部门依托部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、

环保、水利等有关部门审查《实施方案》；

（三）经审查认为《实施方案》可行的，各部门出具书面审查意见；（四）项目提

出部门综合各部门书面审查意见，报本级政府或其授权部门审定。

另外，根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以

下简称“国办发〔2015〕42号文”）第（十九）条之规定，针对PPP项目要求建立《实施方

案》联评联审机制，对《实施方案》中已经明确的内容，项目合同签署后，不再作实质

性审查，以简化项目审核流程，减少审批环节。因此，建议针对PPP项目要建立联评联

审机制，并将需要相关部门审查批准的事项，尽可能全面地编入《实施方案》中。

三、关于社会资本的限制

根据财金〔2014〕113号文第二条之规定，已建立现代企业制度的境内外企业法人均

可